I OSK 1710/24

Dnia 5 maja 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2347/23, w sprawie ze skargi Gminy Wrocław na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2023 r., nr DAP-WPK.727.1.357.2023/MGa w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 5 września 2023 r., nr NRŚ-OR.7532.604.2017.KS, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy Wrocław kwotę 1020 (jeden tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 1 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2347/23, oddalił skargę Gminy Wrocław na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2023 r., nr DAP-WPK.727.1.357.2023/MGa, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2023 r., uzupełnionym pismem z dnia 11 lipca 2023 r., Gmina Wrocław wystąpiła o wydanie, w oparciu o art. 217 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", zaświadczenia wskazującego, że prowadzone jest przez Wojewodę Dolnośląskiego, pod sygn. NRŚ-OR.7532.604.2017.KS, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Wrocław prawa własności nieruchomości gruntowej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą komunalizacyjną", w odniesieniu do wskazanych nieruchomości. Wojewoda Dolnośląski, zwany danej "Wojewodą" lub "organem I instancji", działając na podstawie art. 219 K.p.a., postanowieniem z dnia 5 września 2023 r., nr NRŚ-OR.7532.604.2017.KS, odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, wskazując, że nie prowadzi postępowania o jakim mowa w złożonym wniosku. Wojewoda wyjaśnił, że pod wskazaną we wniosku sygnaturą NRŚ-OR.7532.604.2017.KS w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu zarejestrowane zostało pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z dnia 18 września 2017 r., nr WNK-RK.6825.140.2017, w którym wyżej wymieniony poinformował Wojewodę, że oczekuje wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa w trybie art. 5 ust 1 w związku z art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej przez Gminę Wrocław, własności nieruchomości położonych we Wrocławiu, oznaczonych w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. W ocenie Wojewody powyższe wystąpienie nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, a należy je traktować jedynie jako informację o istnieniu przesłanek do ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania we wskazanym trybie, a przecież organ do dnia sporządzenia postanowienia nie wszczął z urzędu postępowania komunalizacyjnego. Na skutek złożonego przez skarżącą zażalenia na powyższe postanowienie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zwany dalej "Ministrem" lub "organem II instancji", postanowieniem z dnia 11 października 2023 r., nr DAP-WPK.727.1.357.2023/MGa, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji W uzasadnieniu orzeczenia Minister wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej (obowiązującego od dnia 22 września 2004 r. do dnia 16 kwietnia 2020 r.) w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i 20 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 17 wyżej wymienionej ustawy gminy sporządzają spisy inwentaryzacyjne mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Natomiast art. 17a został dodany do ustawy komunalizacyjnej przez art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) i wszedł w życie z dniem 22 września 2004 r. (art. 19 tej ustawy). Zgodnie z art. 17a ust. 1 i 2 powołanej ustawy gminy były zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, a termin przekazywania upłynął z dniem 31 grudnia 2005 r. Oznacza to, że ustawodawca wprowadził regulacje obligujące gminy do przygotowania spisów inwentaryzacyjnych, z zakreśleniem terminu (do 31 grudnia 2005 r.), przy czym upływ tego terminu nie oznaczał braku możliwości uzyskania decyzji komunalizacyjnej. Jedyną konsekwencją nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy było przejście inicjatywy wydania decyzji w gestię wojewody. Jeśli gmina nie dopełniła swoich obowiązków związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do dnia 1 grudnia 2005 r., a okazałoby się, że są nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie wojewoda, dysponując taką wiedzą, rzeczywiście był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony, i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą. Samo przyznanie organowi administracji publicznej kompetencji do wszczęcia z urzędu postępowania, jak miało to miejsce w przypadku zacytowanej regulacji nie prowadziło do automatycznego jego wszczęcia. Ocena, czy w danym przypadku należało wszcząć postępowanie komunalizacyjne z urzędu należała do organu, który przede wszystkim musiał posiadać informację (odpowiednie dane) o choćby potencjalnej możliwości podlegania danej nieruchomości (nieobjętej przekazanymi wojewodom przez gminy spisami inwentaryzacyjnymi) pod unormowanie z art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy komunalizacyjnej. Minister zwrócił uwagę, że przepis art. 61 § 1 K.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. na żądanie (wniosek) strony lub z urzędu. Pismo, w którym strona wnosi o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu nie stanowi żądania, o którym mowa w art. 61 § 1 i art. 61a § 1 K.p.a. Nie skutkuje ono również wszczęciem postępowania administracyjnego. Pismo takie należy traktować jako powiadomienie organu o okolicznościach, które zdaniem strony, winno skutkować wszczęciem postępowania z urzędu. Wskazano, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości nie mogło zostać wszczęte "automatycznie", bez dokonania określonych prawem czynności przez Wojewodę. W szczególności zaś, ze względu na ustawowe zagwarantowanie prawa do wszczęcia tego postępowania z urzędu przez Wojewodę, nie mogło zostać zawiązane bez jego woli, nawet jeśli wniosek w tym zakresie złożyła gmina dysponująca interesem prawnym. Tym samym uznano, że złożone przez Gminę Wrocław pismo nie spowodowało wszczęcia postępowania komunalizacyjnego. Odnosząc się do pisma Wojewody z dnia 8 maja 2019 r., w którym organ zwrócił się do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami PKP S.A. we Wrocławiu o przekazanie dokumentów potwierdzających, że wyszczególnione nieruchomości zostały przekazane przed dniem 27 maja 1990 r. w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP, Minister wskazał, że stanowiło ono jedynie korespondencję, która niewątpliwie jest związana z przedmiotem oczekiwanego przez stronę skarżącą postępowania, ale nie świadczy o dokonaniu wobec Gminy czynności prawnej, przewidzianej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister zwrócił uwagę, że powołane przez stronę skarżącą pismo z dnia 8 maja 2019 r., o którym mowa powyżej, zawiera jedynie ogólne informacje, dotyczące ewentualnej komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym PKP S.A., w związku z licznymi wystąpieniami Gminy Wrocław, sygnalizującymi konieczność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych. Minister zwrócił uwagę, że zawarte w wymienionym piśmie informacje w żaden sposób nie wskazują, iż organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie komunalizacji przedmiotowych działek. Wyraźnie natomiast zaznaczono w jego treści, że: "obecnie Wojewoda jako organ jest zobligowany do oceny przesłanego materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji przedmiotowych nieruchomości". Zdaniem Ministra, należy zatem przyjąć, że celem tego wystąpienia było zebranie danych, w oparciu o które organ mógłby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. W ocenie Ministra nie stanowiło ono wyrazu pierwszej czynności podjętej przez Wojewodę w sprawie komunalizacji nieruchomości, a co za tym idzie nie było czynnością wszczynającą tego rodzaju postępowanie. Minister podkreślił, że przeciwny wniosek pozbawiałby organ możliwości dokonania jakiegokolwiek rozeznania i oceny istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, co skutkowałoby w istocie przekształceniem zasady oficjalności w zasadę dyspozycyjności. W związku z powyższym Minister podzielił stanowisko Wojewody, że postępowanie komunalizacyjne nie zostało wszczęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę złożoną przez skarżącą od decyzji organu II instancji. W uzasadnieniu orzeczenia, odnosząc się do złożonego w sprawie pisma z dnia 18 września 2017 r., w którym Gmina Wrocław – jako strona zainteresowana wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie komunalizacji nieruchomości Skarbu Państwa położonej we Wrocławiu, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], [...], jako działki wymienione w komparacji kwestionowanego postanowienia – poinformowała, że oczekuje wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w trybie art. 5 ust. 1 w związku z art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, Sąd I instancji podzielił argumentację Ministra, uznając że fakt złożenia przedmiotowego pisma nie oznacza, że organ jest zobowiązany wszcząć to postępowanie. Organ bowiem ma możliwość przede wszystkim oceny czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu i w tym celu ma prawo zgromadzić niezbędne dokumenty. Odwołując się do treści art. 17a ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej wskazano, że gminy były zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, a termin przekazywania upłynął z dniem 31 grudnia 2005 r. Oznacza to, że ustawodawca wprowadził regulacje obligujące gminy do przygotowania spisów inwentaryzacyjnych, z zakreśleniem terminu (do 31 grudnia 2005 r.), przy czym upływ tego terminu nie oznaczał braku możliwości uzyskania decyzji komunalizacyjnej. Jedyną konsekwencją nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy było przejście inicjatywy wydania decyzji w gestię wojewody. Jeśli gmina nie dopełniła swoich obowiązków związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do 31 grudnia 2005 r., a okazałoby się, że są nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie wojewoda, dysponując taką wiedzą, rzeczywiście był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony, i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą. Sąd I instancji podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2203/22, że "samo przyznanie organowi administracji publicznej kompetencji do wszczęcia z urzędu postępowania, jak ma to miejsce w przypadku zacytowanej regulacji nie prowadziło do automatycznego jego wszczęcia. Ocena czy w danym przypadku należało wszcząć postępowanie komunalizacyjne z urzędu należała do organu, który przede wszystkim musiał posiadać informację (odpowiednie dane) o choćby potencjalnej możliwości podlegania danej nieruchomości (nieobjętej przekazanymi wojewodom przez gminy spisami inwentaryzacyjnymi) pod unormowanie z art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.". Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 61 § 1 K.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. na żądanie (wniosek) strony lub z urzędu. Pismo, w którym strona wnosi o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu nie stanowi żądania, o którym mowa w art. 61 § 1 i art. 61a § 1 K.p.a. Nie skutkuje ono również wszczęciem postępowania administracyjnego. Pismo takie należy traktować jako powiadomienie organu o okolicznościach, które zdaniem strony, winny skutkować wszczęciem postępowania z urzędu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r., II SAB/Po 145/19, wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2017 r., II SA/Lu 285/17). Podniesiono, że postępowanie w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości nie mogło zostać wszczęte "automatycznie", bez dokonania określonych prawem czynności przez Wojewodę. W szczególności zaś, ze względu na ustawowe zagwarantowanie prawa do wszczęcia tego postępowania z urzędu przez Wojewodę, nie mogło zostać zawiązane bez jego woli, nawet jeśli wniosek w tym zakresie złożyła gmina dysponująca interesem prawnym. Tym samym uznano, że w dniu wpływu do organu pisma Gminy z dnia 18 września 2017 r., postępowanie komunalizacyjne nie zostało wszczęte. Odnosząc się do pisma organu wojewódzkiego z dnia 8 maja 2019 r., adresowanego do PKP S.A., Sąd I instancji uznał, że Minister zasadnie wskazał, że stanowiło ono jedynie korespondencję, która niewątpliwie jest związana z przedmiotem oczekiwanego przez stronę skarżącą postępowania, ale nie świadczy o dokonaniu wobec Gminy czynności prawnej, przewidzianej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z poglądem prezentowanym przez sądy administracyjne zasadą jest, że pierwszą czynnością w sprawie jest zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. W przypadku braku wystosowania do strony takiego sformalizowanego zawiadomienia, przyjmuje się, że za dzień wszczęcia postępowania z urzędu należy przyjąć datę pierwszej czynności urzędowej wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu. Wskazano, iż wbrew stanowisku skarżącej pismo Wojewody z dnia 8 maja 2019 r., o którym mowa powyżej, zawiera jedynie ogólne informacje, dotyczące ewentualnej komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym PKP S.A., w związku z licznymi wystąpieniami Gminy, sygnalizującymi konieczność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych. Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że zawarte w powyższym piśmie informacje w żaden sposób nie wskazują, iż organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie komunalizacji przedmiotowych działek. Wyraźnie bowiem zaznaczono w jego treści, że: "obecnie Wojewoda jako organ jest zobligowany do oceny przesłanego materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji przedmiotowych nieruchomości". Sąd I instancji zgodził się z Ministrem, że celem tego wystąpienia było zebranie danych, w oparciu o które organ mógłby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Nie skutkowało ono wszczęciem postępowania. Odmienna ocena ograniczałaby możliwość dokonania przez organ jakiegokolwiek rozeznania i oceny istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, co skutkowałoby w istocie przekształceniem zasady oficjalności w zasadę dyspozycyjności. Sąd podziela stanowisko organów, że postępowanie komunalizacyjne nie zostało w sprawie wszczęte, a w związku z tym nie było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez Gminę treści. Wbrew stanowisku skarżącej organ nie wypowiadał się w kwestii czy występował, czy nie występował ustawowy obowiązek wojewody do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia komunalizacji nieruchomości, która to nieruchomość nie została objęta spisem inwentaryzacyjnym, ale mimo to uległa komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., lecz dokonał jej analizy tylko w kontekście wykazania, że w sprawie postępowanie, którego oczekuje Gmina, nie zostało wszczęte wobec czego brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez Gminę Wrocław treści. Z treści wniosku o wydanie zaświadczenia wynika, że aby mu zadośćuczynić organ musiałby uprzednio podjąć decyzję o wszczęciu postępowania z urzędu zgodnie z oczekiwaniem Gminy, a więc właściwie wytworzyć sytuację prawną, której potwierdzenia Gmina żąda. Tymczasem, jak już wskazano, postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczono, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Od wyroku Sądu I instancji Gmina Wrocław wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest : 1. naruszenie art. 14 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw z dnia 9 stycznia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 462), zwanej dalej "Ustawą o zmianie ustawy o transporcie kolejowym", w związku z art. 17a, ust. 3 ustawy komunalizacyjnej - który obowiązywał do dnia 16 kwietnia 2020 r. – poprzez ich pominięcie (wadliwie niezastosowanie) w rozpatrywanej sprawie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że Wojewoda nie miał ustawowego obowiązku do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia komunalizacji nieruchomości, która to nieruchomość uległa komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., mimo nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym, podczas gdy: • art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej wskazywał na ustawowy bezwzględny obowiązek wojewodów do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości, • art. 14 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym wskazywał, że postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, prowadzone na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej prowadzi się nadal na podstawie przepisów dotychczasowych. W stanie prawnym istniejącym do dnia 16 kwietnia 2020 r. (tj. w okresie obowiązywania art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej), Wojewoda miał ustawowy obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez Gminę Wrocław własności nieruchomości położonej we Wrocławiu oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Wrocław, obręb [...], AM-1 jako działka nr [...] (ujawniona w księdze wieczystej numer [...]) oraz jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (ujawnione w księdze wieczystej numer [...]), oraz do prowadzenia tego postępowania do czasu jego zakończenia. W związku powyższymi obowiązkami Wojewody nie ma przeszkód do wydania zaświadczenia o toczącym się postępowaniu komunalizacyjnym. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. naruszenie art. 151 P.p.s.a., w związku z art. 217 § 1 i 2 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 61 § 1, 61 § 3 oraz 61 § 4 K.p.a., a także w związku z art. 7 i 77 K.p.a., poprzez oddalenie skargi Gminy Wrocław, w sytuacji kiedy stanowisko organu o "braku wszczęcia postępowania komunalizacyjnego z urzędu" naruszało zarówno art. 7 i 77 K.p.a., ponieważ organ II instancji pominął fakt istnienia w aktach sprawy pisma Wojewody z dnia 8 maja 2019 r. skierowanego do stron postępowania, tj. zarówno do PKP S.A., jak i do Gminy Wrocław. Wymienione wyżej pismo organu jasno wskazywało, że Wojewoda Dolnośląski podjął – tj. rozpoczął postępowanie administracyjne z udziałem stron: PKP S.A. oraz Gminy Wrocław, oczekując od PKP S.A. przedstawienia kompletnego materiału dowodowego w sprawie przekazania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP prawa użytkowania bądź zarządu do nieruchomości wyszczególnionych w załączniku do ww. pisma Wojewody (tamże pod poz. numer 125 znajduje się wymieniona nieruchomość); 2. naruszenie art. 151 P.p.s.a, w związku z art. 217 § 1 i 2 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 61 § 1, 61 § 3 oraz 61 § 4 K.p.a., a także w związku z art. 8 K.p.a., poprzez oddalenie skargi Gminy Wrocław w sytuacji kiedy działanie organów obu instancji naruszało art. 8 K.p.a., ponieważ organy administracji publicznej zobowiązane są działać w sposób budzący zaufanie uczestników postępowań, i kierować się zasadami bezstronności i równego traktowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął, że organ administracji co prawda nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego z urzędu (do czego był ustawowo zobligowany w stanie prawnym obowiązującym do dnia 16 kwietnia 2020 r.), lecz wszczął de facto to postępowanie - ustalając krąg stron postępowania (tu: Gmina Wrocław oraz PKP S.A.), ustalając przedmiot tego postępowania (komunalizacja) oraz kierując do PKP S.A. precyzyjne pytanie co do skompletowania materiału dowodowego, który służy bezpośrednio rozstrzygnięciu w kwestii komunalizacji, a następnie umożliwiał pełnomocnikowi strony – ustanowionemu przez Gminę Wrocław w tym postępowaniu – przeglądanie akt sprawy administracyjnej dotyczącej komunalizacji nieruchomości. Takie czynności organu są klasycznymi czynnościami merytorycznymi w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej. Samo uchybienie Wojewody Dolnośląskiego w postaci braku postanowienia o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego z urzędu nie może wpływać na pogorszenie sytuacji strony w postępowaniu administracyjnym; 3. naruszenie art. 151 P.p.s.a., w związku z art. 217 § 1 i 2 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 61 § 1,61 § 3 oraz 61 § 4 K.p.a., a także w związku z art. 6 K.p.a., poprzez oddalenie skargi Gminy Wrocław w sytuacji kiedy działanie organu II instancji w ślad za działaniem organu I instancji naruszyło art. 6 K.p.a., ponieważ organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach przepisów prawa. Wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął bezkrytycznie za stanowiskiem organów obu instancji, że występuje w K.p.a. instytucja prawna w postaci kierowania przez organy administracji publicznej do stron postępowania "ogólnej informacji", która to korespondencja nie pozostaje w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym - a tym samym - nie wywołuje jakichkolwiek skutków prawnych. Takiego sposobu działania/załatwiania spraw przez organy administracji publicznej K.p.a. po prostu nie przewiduje. Jednocześnie pełnomocnik strony w postępowaniu administracyjnym może taką "luźną korespondencję przeglądać" - mimo że nie stanowi ona - zdaniem Sądu i organów - akt sprawy administracyjnej. Sąd I instancji, w ślad za Ministrem i Wojewodą, nie sprecyzował podstawy prawnej "ogólnej informacji", nie opisał też czy odpowiedzi/twierdzenia stron oraz ewentualne dokumenty przedstawiane przez strony w nawiązaniu do "ogólnej informacji" podlegają już przepisom K.p.a., czy może nie są wiążące w żaden sposób dla uczestników postępowania oraz dla organu administracji i sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ślad za Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, pominął również fakt, że Wojewoda Dolnośląski wysyłał i przyjmował do akt sprawy korespondencję od pełnomocnika Gminy Wrocław i umożliwiał mu przeglądanie akt sprawy administracyjnej. Zgromadzone w aktach sprawy pismo Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 maja 2019 r. skierowane zarówno do PKP S.A., jak i do Gminy Wrocław, jasno wskazuje, że Wojewoda Dolnośląski podjął, tj. rozpoczął postępowanie administracyjne w sprawie komunalizacji, z udziałem PKP S.A. oraz Gminy Wrocław, oczekując od PKP S.A. przedstawienia kompletnego materiału dowodowego w sprawie przekazania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP prawa użytkowania bądź zarządu do nieruchomości wyszczególnionych w załączniku do wyżej wymienionego pisma Wojewody Dolnośląskiego. Konsekwencją wszczęcia postępowania była dalsza wymiana pism pomiędzy stronami, w tym kierowana do ustanowionych pełnomocników stron postępowania. Przepisy K.p.a. nie przewidują gromadzenia przez organy administracji publicznej materiału dowodowego w sposób inny niż w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Pozyskiwanie przez organ administracji publicznej materiału dowodowego w ramach luźnej korespondencji prowadzonej przez organ nie jest dopuszczalne przepisami prawa, jako naruszające art. 8 K.p.a. Tak uzyskane dowody/informacje nie posiadałaby także jakiejkolwiek wiarygodności dowodowej. Przepisy K.p.a. nie przewidują kierowania pism do ustalonego kręgu stron postępowania, w tym do ustanowionych pełnomocników stron w sprawie w sposób inny niż w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Uznanie, że możliwe jest wieloletnie prowadzenie wymiany pism przez organ administracji publicznej, do ustalonego kręgu stron, pod ustaloną sygnaturą, poza trybem przewidzianym w K.p.a., w inny sposób niż w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego stanowi rażące naruszenie prawa. W oparciu o powołane zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy stosownie do treści art. 176 § 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów. W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Pismem z dnia 26 sierpnia 2024 r. skarżąca kasacyjnie wskazała, że postępowanie komunalizacyjne zostało wszczęte pismem Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 maja 2019 r. wskazującym na konieczność zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie nieruchomości objętej postępowaniem, tj. dokumentów w kwestii przekazania miedzy innymi przedmiotowej nieruchomości przed dniem 27 maja 1990 r. w zarząd lub użytkowanie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Gmina Wrocław, w oparciu o art. 217 § 1 i § 2 K.p.a., wystąpiła o wydanie zaświadczenia wskazującego, że prowadzone jest przez Wojewodę Dolnośląskiego, pod sygn. NRŚ-OR.7532.604.2017.KS, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Wrocław, prawa własności nieruchomości gruntowej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w odniesieniu do nieruchomości wskazanych w komparycji zaskarżonego postanowienia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istota sporu sprowadzała się do wyjaśnienia kwestii, czy w sprawie doszło do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego z urzędu. Stosownie do art. 61 § 1 i 4 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony albo z urzędu, a o wszczęciu — niezależnie od jego trybu — zawiadamia się wszystkie osoby będące stronami w sprawie. O ile datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi (§ 3), o tyle K.p.a. nie określa wprost daty wszczęcia postępowania z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że jest nią dzień podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, o ile czynność ta spełnia odpowiednie wymagania. W postanowieniu z dnia 4 marca 1981 r. (sygn. akt SA 654/81, ONSA 1981/1, poz. 15) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę. Podobnie w orzeczeniu NSA z dnia 5 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 152/81 (LEX nr 1693502), wskazano, że miarodajna jest pierwsza czynność podjęta na zewnątrz wobec strony, natomiast korespondencja wewnętrzna między organami nie powoduje wszczęcia sprawy (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 61). Nie budzi przy tym wątpliwości, że samo wszczęcie postępowania nie wymaga szczególnej formy i stanowi czynność materialno-techniczną — poza wyjątkami przewidzianymi w art. 31 § 2 K.p.a. oraz w trybach nadzwyczajnych — natomiast zawiadomienie o wszczęciu, zarówno z urzędu, jak i na wniosek, przybiera formę pisemną i kierowane jest do strony (zob. J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 61). Do pozytywnych przesłanek jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego zalicza się m.in. istnienie sprawy podlegającej załatwieniu, istnienie przedmiotu i podmiotu (strony) postępowania oraz właściwość organu; natomiast utrata bytu przedmiotu postępowania w jego toku skutkuje, co do zasady, umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (zob. J. Wenger jw.). W tym świetle należało ocenić, czy Sąd I instancji prawidłowo odczytał treść i procesowe znaczenie pisma Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 maja 2019 r. Pismem tym organ I instancji — odwołując się do licznych wystąpień Gminy Wrocław sygnalizujących istnienie podstaw do wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych dotyczących gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym PKP S.A. — zwrócił się do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami PKP S.A. we Wrocławiu o przeprowadzenie pilnej, kompleksowej kwerendy i przekazanie dokumentów potwierdzających przekazanie wyszczególnionych nieruchomości przed 27 maja 1990 r. w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP (w szczególności decyzji administracyjnych oraz protokołów zdawczo-odbiorczych), załączając ich wykaz. Organ zaznaczył przy tym, że to właśnie udokumentowanie tytułu prawnego PKP na dzień 27 maja 1990 r. będzie miało decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia. W tym kontekście odwołano się do stanowiska NSA wyrażonego w uchwale z dnia 26 lutego 2018 r. (sygn. akt I OPS 5/17) oraz postanowieniu z dnia 1 kwietnia 2019 r. (sygn. akt I OPS 4/17). W piśmie wskazano, że Wojewoda zobligowany jest do oceny przesłanego materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji przedmiotowych nieruchomości. Wskazano, że w związku z powyższym konieczne jest zebranie kompletnego materiału dowodowego. W związku z powyższym zwrócono się do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami PKP S.A. we Wrocławiu o przeprowadzenie w trybie pilnym kompleksowej kwerendy w celu pozyskania dokumentów dotyczących nieruchomości objętych przedmiotowymi wystąpieniami. W załączeniu przesłano wykaz nieruchomości. Pismo to zostało skierowane na zewnątrz aparatu administracji, do wiadomości potencjalnych stron postępowania komunalizacyjnego (Gminy Wrocław i PKP) z zaznaczeniem, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia będzie mieć kwestia udokumentowania tytułu prawnego PKP do przedmiotowych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Pismo to zmierzało do zebrania materiału dowodowego w sprawie, której przedmiot organ sprecyzował odwołując się do wystąpień Gminy Wrocław o wszczęcie z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym PKP S.A. Pismo określało więc przedmiot postępowania, jego strony, było skierowane do podmiotu zewnętrznego i bez wątpienia należy uznać je za pierwszą czynność w sprawie komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym PKP S.A. Błędne — choć niewyrażone wprost — jest stanowisko organu i Sądu I instancji, jakoby do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego z urzędu dochodziło dopiero z chwilą zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego i ukształtowania przez organ przekonania co do kierunku rozstrzygnięcia. W przypadku bowiem, gdy przedmiot postępowania utraci swój byt w toku postępowania, wówczas powinno ono – co do zasady – zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Wobec powyższych ustaleń uznać należy, że datą wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego w rozpoznawanej sprawie był dzień doręczenia stronom pisma z dnia 8 maja 2019 r. Bez potraktowania przedmiotowego pisma jako czynności w ogólnym postępowaniu jurysdykcyjnym, Wojewoda nie dysponowałby podstawą prawną do żądania informacji od Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami PKP S.A. ani do informowania o tym stron. W konsekwencji powyższych ustaleń, za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w petitum skargi kasacyjnej, albowiem Sąd I instancji wadliwie ocenił treść i procesowe znaczenie pisma z dnia 8 maja 2019 r., które stanowiło czynność zmierzającą do zebrania materiału dowodowego, o czym strony zostały zawiadomione. Trafnie też skarżąca kasacyjnie Gmina Wrocław wskazuje, że przeszkody do kontynuowania postępowania wszczętego w dniu 8 maja 2019 r. nie stanowiło późniejsze uchylenie art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 14 ustawy z dnia 9 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, prowadzone na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy zmienianej w art. 3, prowadzi się według przepisów dotychczasowych. Biorąc po uwagę zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji, jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 P.p.s.a. w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. i rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Ministra oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody Dolnośląskiego. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane rozważyć zasadność złożonego przez skarżącą kasacyjnie wniosku z uwzględnieniem wskazań zawartych w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.