I OSK 2299/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 629/24 w sprawie ze skargi H.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 22 stycznia 2024 r. nr SKO/I/I/127/2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2024 r,. sygn. akt I SA/Wa 629/24, oddalił skargę H. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 22 stycznia 2024 r. nr SKO/I/I/127/2024, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia 22 grudnia 2023 r., nr 165/23, którą przyznano skarżącej bezterminowo świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad K. D. w kwocie 2988,00 zł. miesięcznie, na okres od dnia 1 stycznia 2024 r. Od powyższego wyroku skarżąca, reprezentowana przez adwokata, złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz poprzedzających go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 22 stycznia 2024 r. oraz w zaskarżonym zakresie poprzedzającej ją decyzji wydanej z up. Wójta Gminy G. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia 22 grudnia 2023 r. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie 24 ust.2 u.ś.r., poprzez ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 przyznane na K. D., na okres od dnia 1 stycznia 2024 r., niezgodnie z datą złożenia wniosku o przyznanie powyższego świadczenia przez skarżącą w dniu 25 stycznia 2023 r.; - naruszenie art. 7 i 8 § 1 K.p.a., poprzez przerzucenie na skarżącą szkody w postaci otrzymywania niższego świadczenia przez okres od złożenia wniosku do wydania zaskarżonej decyzji przez Wójta Gminy G., pomimo tego, iż skarżąca po złożeniu wniosku nie była w sposób rzetelny informowana o przysługujących jej uprawnieniach i organ administracyjny nie podjął starań aby umożliwić wnioskodawczyni sprawne oraz płynne przejście z systemu świadczeń emerytalnych na system świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że mając na względzie argumenty zawarte w pisemnym uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2023 r., organ administracyjny I instancji przez kilka miesięcy nie podejmował żadnych czynności, a sytuacja uległa zmianie dopiero po złożeniu przez skarżącą skargi na bezczynność organu administracji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie jej wniosek został złożony w sposób prawidłowy w dniu 25 stycznia 2023 r. i ten właśnie wniosek powinien być przedmiotem rozpoznania przez organ administracyjny. W jej ocenie nie powinna ona ponosić szkody za nieprawidłową interpretację art. 17 u.ś.r., a także naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przez organ administracyjny, który nieprawidłowo ustalił, iż uzyskanie prawa do emerytury z KRUS stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego i nie pouczył skarżącej o przysługujących jej prawach. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Na wstępie przypomnieć należy, że wnioskiem z dnia 25 stycznia 2023 r. H. D. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem K. D., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 23 października 2019 r. przez Lekarza Rzeczoznawcę KRUS. Decyzją z dnia 1 lutego 2023 r., nr 28/23, Wójt Gminy G. odmówił jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując w uzasadnieniu, że skarżąca ma ustalone bezterminowo prawo do emerytury z KRUS. Ta okoliczność, zdaniem organu, wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. – dalej "u.ś.r."). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 10 marca 2023 r., nr SKO/I/I/422/2023. Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 913/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie ww. decyzje i dokonując wykładni przepisów u.ś.r. oraz powołując się na orzecznictwo, opowiedział się za umożliwieniem osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie pouczyły skarżącej o możliwości dokonania wyboru świadczenia dla niej korzystniejszego. Nakazał im zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wzięcie pod uwagę oceny prawnej zawartej w tym wyroku i przeprowadzenie niezbędnych czynności w celu rozpatrzenia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce dotychczas pobieranej emerytury, uwzględniając okoliczność, że skarżąca ma możliwość dokonania wyboru pomiędzy tymi świadczeniami na rzecz korzystniejszego, w tym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie, jeżeli zostały ku temu spełnione wszystkie wymagane warunki, Sąd nakazał przyznać skarżącej wnioskowane świadczenie. Postępowanie w niniejszej sprawie było zatem prowadzone w ramach związania zapadłym w sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 913/23. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji przyznały skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, lecz nie od dnia złożenia przez nią wniosku (25 stycznia 2023 r.). Pobieranie emerytury przez skarżącą zostało zawieszone decyzją Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia z dnia 11 grudnia 2023 r., od dnia 1 stycznia 2024 r. i dlatego – zdaniem organów administracji - od tego dnia została wyeliminowana negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Wobec tego, zdaniem organu, prawidłowym rozwiązaniem jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce pobieranej emerytury od dnia jej zawieszenia tj. od dnia 1 stycznia 2024 r., bezterminowo. Stanowisko to podzielił Sąd I instancji i akceptuje je także Naczelny Sąd Administracyjny. Należy przyznać rację skarżącej kasacyjnie, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jednak należy podkreślić, że zasady wyrażonej w ww. przepisie nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy – w momencie wydawania decyzji w przedmiocie ustalania prawa do danego świadczenia rodzinnego – jeden z warunków jego przysługiwania nie nastąpi, organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić tę okoliczność. Oczywistym zaś jest, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane jedynie wówczas, gdy wszystkie przesłanki będą spełnione. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie. Oznacza to, że w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia (bądź jego zawieszenia), wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z decyzją uchylającą przyznanie konkurencyjnego świadczenia (w niniejszej sprawie decyzją o wstrzymaniu wypłaty emerytury). Zatem, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Skoro zatem skarżąca nie podjęła decyzji o zawieszeniu prawa do emerytury na czas pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, to brak było podstaw prawnych, aby świadczenie pielęgnacyjne przyznać. Nie można bowiem uznać wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za złożony z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, jeżeli osoba składająca taki wniosek, posiadająca w dacie złożenia takiego wniosku ustalone prawo do emerytury, nie dołączyła do tego wniosku decyzji właściwego organu emerytalnego o wstrzymaniu wypłaty dla niej emerytury. Warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń, nie jest możliwie pobieranie dwóch świadczeń – o czym już była mowa powyżej. Podkreślić przy tym należy, że wskazany w art. 24 ust. 2 u.ś.r. termin ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, który rozpoczyna się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, jest terminem prawa materialnego. W przypadku jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia za okres wsteczny. Okoliczności i przyczyny niezłożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, w tym także ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia. Wobec tego, skoro w niniejszej sprawie pobieranie przez skarżącą emerytury zostało od 1 stycznia 2024 r. zawieszone decyzją KRUS z dnia 11 grudnia 2023 r., to należy uznać, że od tego właśnie dnia została wyeliminowana negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym, zasadnie przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w miejsce pobieranej uprzednio emerytury od dnia 1 stycznia 2024 r. W związku z tym należy uznać, że organy administracyjne ponownie rozpatrując sprawę wykonały zalecenia WSA zawarte w ww. wyroku z dnia 11 sierpnia 2023 r., a WSA w kontrolowanym wyroku z dnia 6 czerwca 2024 r. stanowisko to zasadnie zaakceptował, co czyni niezasadnym podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 24 ust.2 u.ś.r. Natomiast, w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 8 § 1 K.p.a. Wypowiadając się w kwestii naruszenia przepisów procesowych Sąd Wojewódzki uznał je za niezasadne. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, to nie z winy organów orzekających w sprawie skarżąca otrzymała korzystniejsze świadczenie pielęgnacyjne dopiero od stycznia 2024 r. Według Sądu Wojewódzkiego nie sposób zarzucić organom, że nie informowały skarżącej o przysługujących jej uprawnieniach i nie podjęły starań aby umożliwić jej sprawne oraz płynne przejście z systemu świadczeń emerytalnych na system świadczeń rodzinnych. Jak bowiem wynika z akt sprawy sądowej o sygn. akt I SA/Wa 913/23, akta administracyjne wraz z prawomocnym od dnia 10 października 2023 r. wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2023 r. zostały zwrócone Kolegium w dniu 27 października 2023 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Następnie, w dniu 3 listopada 2023 r. Kolegium przekazało przedmiotowe akta wraz z wyrokiem do organu I instancji. Następnie, Wójt Gminy G., pismem z dnia 17 listopada 2023r. poinformował skarżącą o niezbędnych czynnościach, jakie powinna wykonać aby umożliwić jej sprawne, oraz płynne przejście z systemu świadczeń emerytalnych na system świadczeń rodzinnych, tak aby skarżąca nie była narażona na ryzyko nieuzasadnionej przerwy w pobieraniu należnego świadczenia. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że powyższe pismo zostało doręczone skarżącej w dniu 20 listopada 2023r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia jego odbioru. Następnie, wniosek o zawieszenie prawa do emerytury z KRUS skarżąca wystosowała do organu emerytalnego w piśmie z dnia 29 listopada 2023 r., zaś Prezes KRUS wydał stosowną decyzję w dniu 11 grudnia 2023 r., która wpłynęła do organu I instancji w dniu 15 grudnia 2023 r. W odpowiedzi na powyższe, Wójt Gminy G. przyznał skarżącej świadczenia pielęgnacyjne decyzją z dnia 22 grudnia 2023 r. opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności. Wobec przedstawionej chronologii wydarzeń, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że do momentu zwrotu do organu I instancji akt administracyjnych wraz w prawomocnym wyrokiem Sądu (co miało miejsce w dniu 3 listopada 2023 r.), organ I instancji nie miał jakiejkolwiek możliwości załatwienia sprawy skarżącej, ponieważ organ administracji proceduje wyłącznie na podstawie akt sprawy, a takowe do początku listopada 2023 r. nie były w dyspozycji organu I instancji. Ponadto Sąd zaznaczył, że dopiero w dniu 11 grudnia 2023 r. Prezes KRUS wstrzymał wypłatę emerytury na rzecz skarżącej ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2024 r. Stanowisko Sądu I instancji i dokonaną ocenę podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Wprawdzie w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów naruszenia p.p.s.a., lecz wyłącznie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to nie stało na przeszkodzie odniesieniu się do zarzutów opartych na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Należy się zgodzić z oceną dokonaną przez Sąd I instancji, że organ administracyjny I instancji niezwłocznie, bo w ciągu 7 dni od daty wpływu do organu decyzji Prezesa KRUS z 11 grudnia 2023 r. wydał decyzję przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z art. 7 K.p.a,, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast stosownie do art. 8 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy się zgodzić z oceną dokonaną przez Sąd I instancji, że organy administracyjne nie dopuściły się przy ponownym rozpatrzeniu sprawy naruszenia, zarzucanych w skardze a następnie w skardze kasacyjnej, przepisów postępowania administracyjnego. Z tych powodów zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.