I OSK 396/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej żądania sędziego delegowanego WSA Agnieszki Miernik o wyłączenie od rozpoznania sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu M. i Skarbu Państwa – Starosty M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1776/22 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 maja 2022 r. nr DAP-WN-727-47-25/2017/WWP w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: wyłączyć sędziego delegowanego WSA Agnieszkę Miernik od rozpoznania sprawy.

Pismem z 9 września 2023 r. Powiat M. oraz Skarb Państwa – Starosta M. złożyli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1776/22 – zapadłego w sprawie ze skargi A.W. (dalej: "skarżąca") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 maja 2022 r. nr DAP-WN-727-47-25/2017/WWP. Sprawa została zarejestrowana w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygn. akt I OSK 396/24. W sprawie wylosowano skład orzekający, gdzie sędzią sprawozdawcą została wylosowana sędzia delegowany WSA Agnieszka Miernik. Pismem z 5 maja 2026 r. sędzia sprawozdawca wniosła o swoje wyłączenie od rozpoznania sprawy. Sędzia podniosła, że skarżąca była sędzia w Wydziale I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tym czasie kiedy sędzia sprawozdawca sprawowała funkcję przewodniczącego tego wydziału. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Żądanie sędziego delegowanego WSA Agnieszki Miernik o wyłączenie od rozpoznania sprawy należało uwzględnić. Wyłączenie sędziego od orzekania w sprawie sądowoadministracyjnej może nastąpić z mocy samej ustawy, bądź też na wniosek strony lub żądanie sędziego. W pierwszym ze wskazanych przypadków przyczyny wyłączenia sędziego zostały enumeratywnie wymienione w art. 18 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "ppsa") i tworzą katalog zamknięty. Natomiast stosownie do art. 19 ppsa na wniosek strony bądź jego żądanie, sąd wyłącza sędziego, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w sprawie. Przesłanki z art. 19 ppsa mają zatem charakter otwarty i ocenny. Należy zauważyć, że w pierwotnym brzmieniu ww. przepisu, obowiązującym do 6 grudnia 2006 r., przesłanką wyłączenia sędziego na wniosek strony lub jego żądanie był wyłącznie stosunek osobisty łączący sędziego z jedną ze stron lub jej przedstawicielem. W wyroku z 13 grudnia 2005 r. sygn. akt SK 53/04, Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że art. 19 ppsa w zakresie, w jakim ogranicza przesłankę wyłączenia sędziego jedynie do stosunku osobistego, pomijając inne okoliczności, które mogą mieć wpływ na ocenę bezstronności sędziego, jest niezgodny z 45 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in., że w celu pełnej realizacji prawa do sądu na ustawodawcy spoczywa obowiązek takiego ukształtowania instytucji wyłączenia sędziego, aby umożliwiało ono objęcie wszelkich sytuacji, które mogłyby prowadzić do powstania, o ile nie u samej strony, to co najmniej u obiektywnego, zewnętrznego obserwatora, uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności sędziego. Obecnie w świetle art. 19 ppsa przesłanką wyłączenia sędziego mogą być wszelkie obiektywne okoliczności dające podstawę do podniesienia uzasadnionych zastrzeżeń co do bezstronności sędziego przy rozstrzyganiu danej sprawy, przy czym zarówno w aspekcie wewnętrznym jak i zewnętrznym. Nadto należy zauważyć, że wyłączenie oparte na podstawie 19 ppsa poddane jest innym rygorom, gdy z inicjatywą wyłączenia występuje sędzia i innym, gdy z taką inicjatywą występuje strona. Przepis powyższy przewiduje różne formy dla wyrażenia woli przez sędziego i przez stronę. Mianowicie sędzia zgłasza "żądanie" wyłączenia od rozpoznania sprawy, natomiast strona składa "wniosek" w tym przedmiocie. Poza tym w myśl art. 20 ppsa, wniosek o wyłączenie sędziego, zgłoszony przez stronę, powinien zawierać "przyczyny uprawdopodobniające" wyłączenie (§ 1 i § 2), natomiast zgodnie z art. 21 ppsa, po stronie sędziego istnieje jedynie obowiązek "zawiadomienia" o zachodzącej "podstawie wyłączenia". Wskazane różnice terminologiczne pozwalają zatem na spostrzeżenie, że z woli ustawodawcy wniosek strony został poddany surowszym wymaganiom niż wniosek ("żądanie") sędziego. Jest to następstwem przyjęcia przez ustawodawcę, że sam sędzia jest uprawniony i kompetentny do dokonania oceny tego, czy będzie mógł obiektywnie i bezstronnie rozpoznać sprawę, jak również tego, czy rozpoznanie przez niego sprawy w odbiorze zewnętrznym mogłoby być postrzegane jako naruszające standardy postępowania sądowego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II GZ 33/19 i z 11 marca 2022 r. sygn. akt I GSK 2149/18). Nie zwalnia to jednak sądu orzekającego w sprawie wyłączenia sędziego od dokonania oceny czy owa okoliczność wskazywana przez sędziego rzeczywiście istnieje. Wobec braku w tej mierze kryteriów ustawowych, należy kierować się zasadami doświadczenia życiowego i w ich płaszczyźnie oceniać żądanie, okoliczności i argumenty przytoczone przez sędziego. W sprawie niewątpliwie nie zachodzą przesłanki wyłączenia z mocy prawa. Rzecz jednak w tym, czy w stosunku do stron postępowania oraz w szerszym odbiorze społecznym, tego rodzaju sytuacja jaka wystąpiła w sprawie – gdzie sędzia, według własnego oświadczenia oraz co wiadomym jest sądowi z urzędu, przez wiele lat sprawowała funkcję Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pozostając w tym czasie w stosunku nadrzędności służbowej ze skarżącą, która wówczas pełniła urząd sędziego w tym samym wydziale – będzie mogła wywołać uzasadnioną wątpliwość co do zachowania standardów bezstronności sędziowskiej w postępowaniu sądowym. W tym kontekście zauważyć należy, że ratio legis instytucji o której mowa w art. 19 ppsa jest zarówno ochrona interesów stron, jak i dobro wymiaru sprawiedliwości, poprzez budowanie zaufania społecznego do jego instytucji. Jako niezbędne jawi się zatem nie tylko to, aby zachowanie sędziego zawsze odpowiadało najwyższym standardom niezawisłości i bezstronności, ale także eliminowanie w miarę możliwości wszelkich sytuacji które mogłyby wywołać nawet tylko wrażenie, że standardy te nie zostały w postępowaniu zachowane. W demokratycznym państwie prawnym wszystkie postępowania sądowe powinny być bowiem prowadzone tak, aby nie stwarzać nawet pozornego wrażenia, że w jakiejkolwiek sprawie doszło do zlekceważenia standardów bezstronności i niezawisłości sędziowskiej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08 oraz z 27 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 1020/09). W takim kontekście należy odczytywać instytucję unormowaną w art. 19 ppsa. W ocenie składu orzekającego tego rodzaju relacja jaka wystąpiła pomiędzy sędzią sprawozdawcą a stroną skarżącą, choć nie wyczerpuje przesłanek wyłączenia z mocy prawa, to jednak w przypadku orzekania w sprawie mogłaby wywołać zarówno w przekonaniu strony jak i w szerszym odbiorze społecznym uzasadnione wrażenie, że w takim postępowaniu nie zachowano najwyższych standardów bezstronności sędziego i to niezależnie od osobistego nastawienia sędziego do tej strony. Niewątpliwie natomiast wyłączenie sędziego w takiej sytuacji może się przyczynić do usunięcia nawet tylko potencjalnych wątpliwości, co do bezstronności sędziego we wskazanej sprawie. Wystąpienie przesłanki z art. 19 ppsa zostało zatem zdeterminowane samym wystąpieniem określonej sytuacji procesowej. W takich warunkach należało przyjąć, że żądanie sędziego delegowanego WSA Agnieszki Miernik o wyłączenie jej od rozpoznania niniejszej sprawy jest uzasadnione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 19 w zw. z art. 22 § 1 i 2 oraz art. 193 ppsa postanowił jak w sentencji.