I SA/Po 366/26

Dnia 5 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marek Sachajko (sprawozdawca) Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant: St. sekr. sąd. Anna Adamska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi G. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Inne z dnia 9 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej wyrażenia zgody na udzielenie przez [...] poręczenia kredytu długoterminowego planowanego do zaciągnięcia przez M. Sp. z o.o. w K. oddala skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 września 2023 r. sygn. akt III SA/Po 428/23 oddalił skargę G. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Inne - uchwałę z 9 maja 2023 r. nr [...] stwierdzającą nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie przez [...] poręczenia kredytu długoterminowego. Sąd pierwszej instancji ustalił, że uchwałą z 6 kwietnia 2023 r. nr [...] Rada Miejska K. wyraziła zgodę na udzielenie przez [...] poręczenia spłaty kredytu długoterminowego planowanego do zaciągnięcia przez M. sp. z o. o. z/s w K. celem zakupu praw do emisji CO2 oraz miału węglowego i biomasy do kwoty 13.200.000 zł wraz z oświadczeniem poręczyciela o poddaniu się rygorowi egzekucji. Uchwałą z 9 maja 2023 r. nr [...] Inne stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej K. jako wydanej z naruszeniem przepisów art. 94 ust. 1 oraz art. 262 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2022 r. poz. 1634; dalej: u.f.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej: u.s.g.). Podniesiono, że rada gminy ma kompetencję do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących m.in. ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez burmistrza w roku budżetowym, ale nie jest uprawniona do wskazywania podmiotów, którym burmistrz ma udzielić poręczenia. Decyzja o tym, komu udzielone zostanie poręczenie, należy do organu wykonawczego gminy. Brak jest podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie udzielenia poręczenia konkretnemu podmiotowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. K. zarzuciła naruszenie przez organ nadzoru art. 94 u.f.p. poprzez przyjęcie, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie był organem uprawnionym do wyrażenia zgody na poręczenie zobowiązania długoterminowego wykraczającego poza rok budżetowy, art. 236 ust. 3 pkt 5 i art. 212 ust. 1 pkt 7 u.f.p. poprzez uznanie, że kwota poręczenia powinna być zabezpieczona w uchwale budżetowej na rok 2023, choć objęte zgodą poręczenie miało być udzielane dopiero od roku 2024, przez co nie należało jej traktować jako zobowiązania przypadającego do spłaty w tym roku budżetowym, a art. 91 ust. 3 i ust. 5 u.s.g. oraz art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego, bez oceny i wykazania stwierdzonego istotnego naruszenia prawa. Oddalając skargę wyrokiem z 5 września 2023 r. sygn. akt III SA/Po 428/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszało prawa, gdyż uchwała Rady Miejskiej w K. została podjęta bez podstawy prawnej, co w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. przesądza o tym, że jest dotknięta wadą nieważności. Rozstrzygnięcie nadzorcze spełnia zaś wymagania określone w art. 91 ust. 3 u.s.g., ponieważ zawiera ustalenia faktyczne i prawne oraz wskazuje, dlaczego doszło do istotnego naruszenia prawa. Sąd wskazał, że organ stanowiący gminy wykonuje kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym i jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie może podejmować uchwał we wszystkich sprawach dotyczących gminy, ale tylko w tych, w których ustawodawca przyznał jej do tego wyraźne kompetencje. Art. 18 ust. 1 u.s.g. formułuje domniemanie właściwości rady gminy, a w ust. 2 wymieniono kategorie spraw zastrzeżonych dla właściwości rady gminy. Domniemanie kompetencji, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.s.g., nie oznacza przyznania organowi stanowiącemu uprawnień do czynności należących do sfery wykonawczej bądź wpływających na tę sferę, ponieważ godziłoby w przewidzianą w art. 169 Konstytucji RP zasadę podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Wykonywanie budżetu, w tym zaciąganie zobowiązań, należy do wyłącznych kompetencji organu wykonawczego, co wynika z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustalając w uchwale budżetowej wysokość maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym rada gminy wyczerpuje swoje kompetencje w zakresie działalności gwarancyjnej. Udzielenie poręczenia zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i) u.s.g. należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego. Ustawa o finansach publicznych zezwala w art. 94 jednostkom samorządu terytorialnego na udzielanie poręczeń i gwarancji po spełnieniu określonych warunków, w graniach kwot określonych w uchwale budżetowej. W myśl art. 212 ust. 1 pkt 7 u.f.p., uchwała budżetowa określa kwotę wydatków na spłatę przypadających w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową, wymagalnych zobowiązań z tytułu udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego poręczeń i gwarancji. Z kolei z art. 226 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wynika, że wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia, dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia. Zdaniem Sądu, ostatnio powołane regulacje wskazują, że dla każdego roku budżetowego i roku objętego prognozą określa się kwotę wydatków i odpowiednio wydatki na obsługę poręczenia. Do udzielania poręczeń uprawniony jest organ wykonawczy pod warunkiem, że organ stanowiący upoważni go do tego, ustalając maksymalną wysokość pożyczek i poręczeń udzielanych przez organ wykonawczy w roku budżetowym. Ustawodawca w żadnym przepisie nie odniósł się natomiast do rozróżnienia poręczeń na krótko i długoterminowe i nie powiązał tego z właściwą kompetencją organu stanowiącego do podejmowania uchwał. Od ww. wyroku G. K. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie jego uchylenia i uchylenia zaskarżonej uchwały Inne . NSA wyrokiem z dnia 26 listopada 2025 r. o sygn. akt I GSK 1455/23 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwioną podstawę, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można było ponad wszelką wątpliwość ustalić, czy kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonego przez G. K. rozstrzygnięcia nadzorczego została przeprowadzona przez Sąd zgodnie ze standardami określonymi w p.p.s.a. Rozpoznanie ww. zarzutu kasacyjnego wymagało również częściowego odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i argumentacji skarżącej G. K. , a także zasad kontroli rozstrzygnięć nadzorczych. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze prawniczej zwraca się uwagę, że uzasadnienie wyroku pełni wiele istotnych funkcji: ma umożliwić kontrolę zapadłego rozstrzygnięcia, w tym ocenę środka odwoławczego przez sąd wyższej instancji, pozwolić zapoznać się z powodami rozstrzygnięcia określonej treści i ocenić ich trafność, odtworzyć proces myślowy towarzyszący sędziom przy podejmowaniu orzeczenia (por. wyrok NSA o sygn. akt I GSK 439/14 oraz uchwałę NSA o sygn. akt II FPS 8/09 i przywołaną w tych orzeczeniach literaturę). Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza, że sąd nie może ograniczyć się jedynie do odwołania się do pewnych przepisów, ale musi także dokonać subsumcji wynikających z nich norm prawnych do okoliczności faktycznych sprawy, wraz z zaprezentowaniem wyjaśnienia przyjętego sposobu ich wykładni. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, że sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Ma umożliwić, także sądowi wyższej instancji, ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne. Uzasadnienie, które nie podejmuje analizy problemu prawnego sprawy w jej całokształcie i nie wyjaśnia należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie spełnia funkcji przekonywania (por. wyrok NSA o sygn. akt I GSK 255/13). Podobnie, jeżeli podniesione w skardze zarzuty dotyczyły kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, to potraktowanie ich marginalne czyni uzasadnienie wyroku wadliwym w stopniu istotnym, uniemożliwiającym przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA o sygn. akt I FSK 8/16). W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji niedostatecznie uzasadnił wyrok oddalający skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej. Nie wyjaśnił wszystkich kwestii odnoszących się do przedmiotu skargi oraz sformułowanych w niej zarzutów i podniesionych argumentów, choć oczywiście, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygał w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z uzasadnienia wyroku nie wynika dostatecznie precyzyjnie, aby Sąd dokonał kontroli legalności rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie odnoszącym się do przedmiotu uchwały i całej jej treści, w tym aby przeanalizował pod kątem prawnym tematykę zaciągania przez jednostkę samorządu terytorialnego zobowiązań wieloletnich (długoterminowych). Znaczna część wywodów odnosi się do zagadnienia udzielania przez organ wykonawczy [...] poręczenia do kwoty określonej w uchwale budżetowej i wykonywania budżetu, w tym zaciągania zobowiązań, ale nie tego dotyczyła sporna uchwała. To, że "ustawodawca w żadnym przepisie nie odniósł się do rozróżnienia poręczeń na krótko i długoterminowe i nie powiązał tego z właściwą kompetencją organu stanowiącego do podejmowania uchwał" (s. [...] uzasadnienia), nie mogło mieć przesądzającego znaczenia dla oceny legalności spornej uchwały. Treść art. 18 ust. 2 u.s.g. należy rozumieć w ten sposób, że sprawy w nim wymienione nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia innego organu gminy niż rada. Nie oznacza to, że rada nie może w formie właściwej dla podmiotu kolegialnego, w granicach wynikających z art. 15 ust. 1 u.s.g. lub przepisów szczególnych, wypowiedzieć się odnośnie do innych spraw, niż tam wymienione, jeżeli nie poruczono ich innemu organowi, a pozostają w gestii danej jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 716/09). Istotna bowiem pozostaje tu treść art. 18 ust. 1 u.s.g. statuującego domniemanie właściwości rady, jako organu gminy, we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Wynika z niego, że rada gminy jest organem o kompetencji generalnej. Nie może natomiast ulegać wątpliwości, że materia, której dotyczy sporna uchwała, wykracza poza materię stricte budżetową, którą należy uregulować w uchwale budżetowej (por. art. 211 i art. 212 u.f.p.). Sąd nie zajął jednoznacznego stanowiska, poza ogólnym stwierdzeniem braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały przez Radę Miejską, czy zagadnienie, którego dotyczyła sporna uchwała, nie mogło być w ogóle przez gminę unormowane w uchwale, czy też mogła tego dokonać z wykorzystaniem innych środków prawnych, ewentualnie w jaki sposób mogło być uregulowane w uchwale budżetowej albo innym akcie, do podjęcia którego uprawniony jest dany organ gminy. Wszak samo poręczenie, jako rodzaj umowy nazwanej prawa cywilnego (zob. art. 876 Kodeksu cywilnego i nast.), także o charakterze długoterminowym, wykraczającym poza okres roku budżetowego, może być przez gminę udzielone, co zresztą wynika także z art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 212 ust. 1 pkt 7 u.f.p. Konieczne zatem staje się ustalenie procedury, w jakiej osoba prawna, jaką jest gmina, może tego dokonać, aby złożyć ważne i skuteczne na gruncie prawa cywilnego oświadczenie woli, skoro przepisy prawa jej tego nie zakazują. Słusznie strona skarżąca podnosiła również, że w spornej uchwale była mowa o zgodzie na udzielenie poręczenia, a nie oświadczenie o udzieleniu poręczenia konkretnemu podmiotowi, co "wytknął" na s. [...] uchwały organ nadzoru. Nie zawierała ona oświadczenia woli skierowanego do konkretnego podmiotu udzielającego kredytu, lecz upoważnienie dla swojego organu wykonawczego do określonego działania, którego mu nie nakazywała. Nie dotyczyła też zagadnień dotyczących wykonania budżetu, o czym na s. [...] uzasadnienia wyroku, ani uchwały budżetowej na rok 2023, choć "wytknął" to organ nadzoru (s.[...] uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego). Nie wydaje się zaś dopuszczalne przyjęcie stanowiska, że organ wykonawczy [...] mógłby złożyć oświadczenie o poręczeniu kredytu długoterminowego bez umocowania ze strony organu stanowiącego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku okazało się zatem nieczytelne, nieprecyzyjne i uniemożliwiające Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skontrolowanie prawidłowości zaskarżonego orzeczenia. Przywołane przez Sąd pierwszej instancji przepisy u.s.g. i u.f.p. nie odnoszą się wprost do materii, która stała się przedmiotem spornej uchwały. Żaden z nich nie reguluje zagadnienia udzielenia przez jednostkę samorządu terytorialnego poręczenia długoterminowego. Wymaga zatem oceny prawnej to, czy bez wyraźnej podstawy prawnej tego rodzaju zobowiązanie mogłoby zostać w całości zamieszczone w uchwale budżetowej na dany rok. Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się w ogóle odnośnie do tego, czy jednostka samorządu terytorialnego może przyjąć na siebie takie wieloletnie zobowiązanie majątkowe, w tym czy w systemie prawnym przewidziano regulacje normatywne zakazujące jej zaciągania takich zobowiązań, czy też brak takiej regulacji jest równoznaczny z zakazem zaciągnięcia takiego zobowiązania. Nie wyjaśniono przekonująco, czy jednostka samorządu terytorialnego nie ma możliwości podjęcia uchwały o takiej treści, czy też w jaki inny zgodny z prawem sposób powinna zabezpieczyć swoje interesy majątkowe w przypadku, do którego nawiązuje sporna uchwała. Dla porównania i tylko na marginesie wskazać należy, że z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c) u.s.g. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wynika, że zaciągnięcie pożyczki długoterminowej przez gminę zostało przez ustawodawcę dopuszczone, przy czym uchwałę w tej sprawie podejmuje wyłącznie rada gminy, a oświadczenie o zaciągnięciu zobowiązania składa organ wykonawczy, zgodnie z zasadami reprezentacji gminy, przy uwzględnieniu dyspozycji art. 262 ust. 1 i 2 u.f.p. Natomiast poprzez umowę poręczenia, jak wynika z art. 876 § 1 Kodeksu cywilnego, poręczyciel zobowiązuje się względem wierzyciela wykonać zobowiązanie na wypadek, gdyby dłużnik zobowiązania nie wykonał. Nie zaprezentowano też w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia odnośnie do zagadnienia związanego ze stwierdzonym przez Sąd brakiem podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały, a więc naruszeniem zasady praworządności. Językowa analiza spornej uchwały wskazuje, że powołano w niej określone przepisy jako podstawę podjęcia, ale nie wyjaśniono w uzasadnieniu wyroku, dlaczego regulacje te nie mogły stanowić dla tej uchwały podstawy prawnej i czy stanowiły one w istocie powołanie przez Radę Miejską pozornej podstawy prawnej. Słusznie G. K. podniosła również, że Sąd nie zaprezentował wnikliwej analizy prawnej przepisów art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Rację należało przyznać G. K. również w tym aspekcie, że według literalnej treści uchwały Rada Miejska udzieliła zgody na udzielnie poręczenia przez [...], a jej wykonanie powierzono Burmistrzowi. Postanowiono w niej również, że zabezpieczenie spłat wynikających z poręczenia będzie ujmowane w budżecie w latach 2024-2030 w wysokości określonej każdorazowo w uchwale budżetowej, do wysokości, o których mowa w § 1 ust. 2 uchwały. Tak więc nie powinno budzić wątpliwości, że na jej podstawie oświadczenia woli o charakterze zobowiązującym, w celu wykonania uchwały i udzielenia poręczenia, składać miał organ wykonawczy [...], co jest zgodne z zasadami reprezentacji określonymi w u.s.g. i zasadami udzielania poręczeń określonych w u.f.p., a kwoty bieżących zobowiązań miały być ujmowane co roku w uchwale budżetowej. NSA dodał, że dokonując kontroli aktu nadzoru nad działalnością organu G. K. , o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji powinien mieć na uwadze, że ocenie zgodności z prawem podlega nie tylko akt nadzoru, ale też akt organu gminy objęty kontrolą organu nadzoru, ponieważ wymaga tego przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd powinien ocenić, czy stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy zostało podjęte przy uwzględnieniu regulacji normatywnej ustanawiającej kryterium nadzoru. Zgodnie bowiem z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Unormowanie to zostało powielone w art. 85 u.s.g. oraz w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Podstawą uchylenia przez sąd administracyjny aktu nadzoru jest każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu. Jak wynika z art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Z kolei dla organu nadzoru podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego może być tylko istotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz art. 12 ust. 2 i art. 11 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Dlatego sąd administracyjny obowiązany jest ustalić, czy wytknięte gminie przez organ nadzoru uchybienie miało faktycznie miejsce i naruszało prawo w sposób istotny (por. wyroki NSA o sygn. akt III OSK 1512/23 i II OSK 2736/19), w tym czy organ nadzoru należycie uzasadnił swoje stanowisko, które powinno nawiązywać ściśle do przedmiotu kontrolowanego aktu. Jak bowiem wynika z art. 91 ust. 3 u.s.g., rozstrzygnięcie nadzorcze musi posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne. Powinno się więc w nim znaleźć wyjaśnienie powodów stwierdzonej nieważności, w tym adekwatnych przepisów, których naruszenie zostało zarzucone organowi gminy, a także ustalenie wagi stwierdzonego naruszenia, które powinno być istotne - oczywiste i bezpośrednie. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że jedynie w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które pomimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie jest to jednak dopuszczalne, gdy naruszenie prawa nie jest oczywiste i jednoznaczne, a gmina podejmuje skuteczną z tym zarzutem polemikę (por. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 786/18 i II OSK 1889/16). Dokonując kontroli aktu podjętego przez organ gminy należy mieć także na uwadze, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej zapewnionej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Konstytucyjna zasada samodzielności gminy powinna wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Społeczności lokalne mają – w zakresie określonym prawem - swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, co zostało jednoznacznie określone w art. 163 Konstytucji RP. W wykonywaniu zadań publicznych, które są określane ustawowo, gmina ma prawnie zapewnioną samodzielność (art. 2 u.s.g.) i samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej (art. 51 ust. 1 u.s.g.). Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 u.s.g.), a jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy (art. 6 ust. 2 u.s.g.). Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 u.s.g.), a wśród nich ustawodawca wymienił zaopatrzenie mieszkańców w energię elektryczną i cieplną (pkt 3), będące zadaniem o charakterze użyteczności publicznej, które gmina może realizować także poprzez utworzoną jednostkę organizacyjną (art. 9 ust. 1 u.s.g.). W świetle powyższego, uznając za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny za przedwczesne uznał rozpatrywanie sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, ponieważ musiałoby to odbyć się bez zapoznania się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do materii, którą G. K. starała się uregulować w spornej uchwale, co z kolei godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego i kontrolną funkcję sądu kasacyjnego. Konkludując, ponieważ skarga kasacyjna miała usprawiedliwioną podstawę, to na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok został uchylony w całości, a sprawa przekazana Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając skargę Sąd obowiązany będzie podjąć analizę problemu prawnego, którego dotyczy sporna uchwała, przy uwzględnieniu wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego co do metodologii kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego. W razie sporządzania uzasadnienia wyroku, o ile zajdzie taka potrzeba, obowiązany będzie zawrzeć w nim motywy podjętego rozstrzygnięcia tak, aby jednoznacznie wynikało z nich, dlaczego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uznano za zgodne lub niezgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje : Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponadto zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na podstawie art. 148 p.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru sąd uchyla ten akt. Jak wynika z wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrola w niniejszej sprawie powinna obejmować dwie płaszczyzny. Ocenie zgodności z prawem podlega nie tylko akt nadzoru, ale też akt organu gminy objęty kontrolą organu nadzoru, ponieważ wymaga tego przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd powinien ocenić, czy stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy zostało podjęte przy uwzględnieniu regulacji normatywnej ustanawiającej kryterium nadzoru zawartym w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, art. 85 u.s.g. oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Pierwsza z nich to problematyka rozstrzygnięcia nadzorczego, i to zarówno z perspektywy formalnoprawnej, jak i materialnoprawnej. Drugi problem dotyczy oceny kontrolowanego w ramach procedury nadzorczej aktu tj. uchwały z 6 kwietnia 2023 r. nr [...] Akt ten podlega również kontroli judykacyjnej z pespektywy formalnej i materialnoprawnej w ramach niniejszej sądowej kontroli. Wskazać należy, że zgodnie z art. 164 Konstytucji RP podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina (ust. 1), która wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego (ust. 3). Ponadto trzeba zwrócić uwagę na zasadę domniemania kompetencji (art. 163 Konstytucji RP) stanowiącą, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Zadania gmin prawodawca definiuje w art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dokonując kontroli judykacyjnej zaskarżonego aktu nadzoru należy wskazać, że jedną z podstawowych zasad ustrojowych kraju jest wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada działania władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (legalizm). Zgodnie z zasadą legalizmu organy administracji publicznej podejmują działania prawne relewantne tylko i wyłącznie na podstawie wyraźnie przyznanych im kompetencji, wynikających z obowiązujących przepisów. Oznacza to, że kompetencji nie można domniemywać, a ich zakresu interpretować w sposób rozszerzający. Takie też stanowisko zajmuje doktryna prawa konstytucyjnego (por. między innymi uwagi do art. 7 Konstytucji RP w: L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja R. P.. Komentarz. Tom I, wyd. II). Art. 7 Konstytucji RP zakreśla organom administracji publicznej inny katalog obowiązków. Organy administracji publicznej działają zatem na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego i procesowego (ustrojowego). Przy tym warto zauważyć, że zasada demokratycznego państwa prawa, wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, ustanawia obowiązek stanowienia jednoznacznego prawa, w tym unikania sytuacji zbiegu kompetencji różnych organów. Zdaniem Sądu ustawa o samorządzie gminnym spełnia powyższy postulat. Bezpośrednim skutkiem tej konstatacji jest uznanie, że kompetencje organów gminy (wójt i rada gminy) są rozłączne. Nie ma zatem możliwości, aby rada gminy mogła skutecznie, w świetle obowiązującego prawa, działać w granicach umocowania wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Kompetencje organów gminy zostały uregulowane w szeregu przepisów. W pierwszej kolejności wskazać na treść art. 18 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym do właściwości rady należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Jednakże przepisy ustawy o samorządzie gminnym jednocześnie wskazują na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako organu wykonawczego. Tak stanowi wprost art. 26 ust. 1 u.s.g., którego rozwinięcie (przykładowe) stanowi art. 30 ust. 2 u.s.g., zaliczający do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) między innymi: 3) gospodarowanie mieniem komunalnym; 4) wykonywanie budżetu. Ponadto na podstawie art. 31 u.s.g. wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, zapewniając gminie należyte przedstawicielstwo w obrocie prawnym z osobami trzecimi. Wskazać również należy na treść art. 60 ust. 1 i 2 u.s.g. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów wójt odpowiada za prawidłową gospodarkę finansową gminy. Natomiast ust. 2 wskazuje wyłączne kompetencje wójta w tym zakresie. Zgodnie z art. 262 ust. 1-2 u.f.p., udzielenia pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych dokonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) po uzyskaniu kontrasygnaty skarbnika gminy. Jak zostało to już wskazane, na mocy art. 18 ust. 1 u.s.g. rada gminy jest organem właściwym w zakresie kompetencji nie zastrzeżonych dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Katalog tych kompetencji został wskazany w art. 18 ust. 2 u.s.g. Wśród tych kompetencji jest zaciąganie długoterminowych pożyczek i kredytów. Analiza przedstawionych przepisów kompetencyjnych organów gminy prowadzi do wniosku, że to wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem wyłącznie uprawnionym do udzielenia w imieniu gminy poręczeń. W tej materii wójt (burmistrz, prezydent miasta) zachowuje swobodę co do treści i adresata udzielonego zabezpieczenia, jakkolwiek w granicach wyznaczonych przez art. 9 ust. 1 u.s.g. i art. 94 ust. 1 i 2 u.f.p. Jedynie wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem gminy kompetentnym do udzielania zabezpieczeń na realizację zadań gminy - bezpośrednio lub pośrednio - to w tym zakresie kompetencje rady gminy są wyłączone według zasady wyrażonej art. 18 ust. 1 u.s.g. Jedynie kompetencja powiązana z tą materią dotyczy ustalenia maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym. Została ona wyrażona w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i u.s.g. i jest powiązana z ogólna kompetencją rady gminy do określenia budżetu gminy (wyrok WSA we Wrocławiu z 29 czerwca 2017 r., III SA/Wr 180/17, LEX nr 2371502). Uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (wyrok NSA z 5 kwietnia 2016 r., II GSK 2612/14, LEX nr 2081272). Odnośnie instytucji nadzoru nad aktami organów gmin należy zwrócić uwagę na treść art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 maja 2026 r., II SA/Go 189/26, LEX nr 4094853). W przedmiotowej sprawie uchwałą z dnia 6 kwietnia 2023 r. Rada Miejska K. - na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 58 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 94 i art. 212 ust. 1 pkt 7 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wyraziła w § 1 ust. 1 zgodę na udzielenie przez [...] poręczenia spłaty kredytu długoterminowego planowanego do zaciągnięcia przez M. Sp. z o. o. w K. , celem zakupu praw do emisji CO2 oraz miału węglowego i biomasy do kwoty 13.200.000 zł wraz z oświadczeniem poręczyciela o poddaniu się rygorowi egzekucji. Inne uchwałą z dnia 9 maja 2023 r. stwierdziła nieważność powyższej uchwały z dnia 6 kwietnia 2023 r. z powodu sprzeczności z przepisami prawa wskazanymi w uzasadnieniu do uchwały. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała Inne z dnia 9 maja 2023 r. nie narusza prawa. Podkreślić ponownie należy, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. "Stwierdzenie nieważności następuje aktem deklaratoryjnym, działającym z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od daty wydania aktu obarczonego wadą nieważności. Akt stwierdzający nieważność uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia aktu nieważnego, a organ nadzoru, podejmujący rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności, jedynie potwierdza ten fakt. W stosunku do aktu, którego nieważność stwierdzono, upada domniemanie legalności (A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91). Problematyka powyższa była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 9 grudnia 2003 r., (sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9, poz. 100) wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc – z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności. Należy wziąć pod uwagę, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem władztwa administracyjnego, bowiem służy mu domniemanie legalności...a wykonanie obowiązków zeń wynikających może być egzekwowane środkami przymusu administracyjnego". "Rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 u.s.g. stanowi podstawowy środek nadzoru. Zaliczany jest do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Ma charakter aktu administracyjnego, jest bowiem władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Akt ten podejmowany jest w sferze zewnętrznej: między organami nadzoru a gminą nie ma zależności służbowej lub osobowej. Ma jednocześnie charakter deklaratoryjny (z pewnymi elementami konstytutywnymi) i działa ex tunc (wyrok NSA z 12.10.1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990/4, poz. 6) (tak A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91). "Zakres przedmiotowy aktów, wobec których może zostać zastosowane rozstrzygnięcie nadzorcze przewidziane w art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje uchwały i zarządzenia organów gminy sprzeczne z prawem. Przepis ten nie zawiera ograniczenia, o jakim mowa w art. 101 u.s.g., które odnosi się do uchwał i zarządzeń z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 91 u.s.g. uznaje za nieważne uchwały lub zarządzenia sprzeczne z prawem (ust. 1). Jednocześnie stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały lub zarządzenia, w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem", która obejmuje naruszenia prawa o charakterze istotnym. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (tezy uzasadnienia ww. wyroku TK z 9 grudnia 2003 r., P 9/02; A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91). Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń prawa zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2025 r., III OSK 2954/24, LEX nr 3860662, wyrok NSA z 9 kwietnia 2025 r., I OSK 2548/24, LEX nr 3861066). Organ nadzoru wydając rozstrzygnięcie nadzorcze ma obowiązek uzasadnić tak pod względem faktycznym, jak i prawnym wydany akt nadzoru. Uzasadnienie faktyczne powinno zawierać ustalenie, w zakresie odpowiadającym postępowaniu nadzorczemu, stanu faktycznego poprzez wskazanie, jakie okoliczności zostały ustalone i dlaczego mają one znaczenie dla oceny zaistnienia przesłanki istotnego naruszenia prawa w nadzorowanym akcie. Uzasadnienie prawne powinno wskazywać na naruszenie przepisów przez organ samorządowy, którego akt poddany został nadzorowi oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało (wyrok NSA z 1 października 2024 r., III OSK 1194/24, LEX nr 3859235). Dokonując analizy niniejszej sprawy WSA wskazuje, że organ stanowiący gminy wykonuje - zgodnie w zasadą legalizmu - kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym i jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Zatem, rada gminy nie może podejmować uchwał we wszystkich sprawach dotyczących gminy, ale tylko w tych, w których ustawodawca przyznał jej do tego wyraźne kompetencje. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W ust. 2 tego przepisu wskazano kategorie spraw zastrzeżonych dla właściwości rady gminy. Art. 18 ust. 1 u.s.g. formułuje zatem domniemanie właściwości rady gminy, jednakże, co nie budzi wątpliwości, domniemanie to nie może jednak polegać na przyznaniu organowi stanowiącemu uprawnień do czynności należących do sfery wykonawczej bądź wpływających na tę sferę, gdyż stanowiłoby to naruszenie ujętej w art. 169 Konstytucji RP zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (por. wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1066/17, CBOSA). Wykonywanie budżetu (w tym zaciąganie zobowiązań) należy do wyłącznych kompetencji organu wykonawczego, co wynika z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Organ stanowiący ustalając wysokość maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym w uchwale budżetowej, wyczerpuje zatem swoje kompetencje w zakresie działalności gwarancyjnej. Udzielenie poręczenia – jak już wyżej zostało wskazane - zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i) u.s.g., należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego. Jak już zostało wskazane instytucja poręczenia i gwarancji udzielanych przez j.s.t. została unormowana w art. 94 u.f.p. Jednostki samorządu terytorialnego mogą więc udzielać poręczeń i gwarancji, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. Łączna kwota poręczeń i gwarancji określana jest w uchwale budżetowej (art. 94 ust. 1 u.f.p.). Poręczenia i gwarancje, o których mowa w ust. 1, są terminowe i udzielane do określonej kwoty (art. 94 ust. 2 u.f.p.). Przepisy ustawy o finansach publicznych upoważniają j.s.t. do udzielenia poręczeń i gwarancji, wskazując jednocześnie na ogólne warunki, które powinny zostać spełnione. Mianowicie po pierwsze, j.s.t. mogą udzielać poręczeń i gwarancji, pod warunkiem że ich kwota została określona w uchwale budżetowej, po drugie, poręczenia i gwarancje udzielane są na określony czas i do określonej kwoty. Zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego poręczenie służy zabezpieczeniu realizacji zobowiązania. Stosownie więc do art. 876 § 1 k.c. polega ono na tym, że poręczyciel zobowiązuje się względem wierzyciela do wykonania zobowiązania, na wypadek gdyby dłużnik tego zobowiązania nie wykonał. Poręczenia i gwarancje udzielane przez j.s.t. mają charakter zobowiązań pieniężnych, których celem jest podział ryzyka spłaty zobowiązania pomiędzy dłużnika głównego a poręczyciela lub gwaranta. Gdy zobowiązanie stanie się wymagalne lub spełnione zostaną inne warunki określone w treści umowy poręczenia lub gwarancji, dług potencjalny staje się długiem realnym, który wierzyciel może wyegzekwować od gwaranta lub poręczyciela (E. Lotko [w:] Finanse publiczne. Komentarz, red. J. M. Salachna, M. Ty nie wieki, Warszawa 2024, art. 94). Ustalanie w drodze uchwały maksymalnej wysokości poręczeń w roku budżetowym udzielanych przez wójta – należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i u.s.g.). Do kompetencji ww. organu nie należy jednak określenie w uchwale budżetowej, jakiemu imiennie określonemu podmiotowi poręczenie ma być udzielone. Organ ten ma jedynie normatywne uprawnienie do ustalenia łącznej kwoty poręczeń i gwarancji oraz ustalenia maksymalnej kwoty poręczeń w roku budżetowym. Nie ma zatem podstawy prawnej do podjęcia przez ww. organ odrębnej uchwały w sprawie udzielenia poręczenia wskazanemu podmiotowi (por. I. Heropolitańska, Udzielanie poręczeń przez jednostki samorządu terytorialnego [w:] Prawne zabezpieczenia zapłaty wierzytelności, Warszawa 2014). W świetle powyższego, za niezasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych. Ustawa o finansach publicznych jak już wyżej zostało wskazane - zezwala w przepisie art. 94 jednostkom samorządu terytorialnego na udzielanie poręczeń i gwarancji - po spełnieniu określonych warunków. Ustawa ta dopuszcza możliwość udzielania poręczeń przez jednostki samorządu terytorialnego: w granicach kwot określonych w uchwale budżetowej, do określonej kwoty, z określonym terminem ważności, zaś łączna kwota poręczeń i gwarancji określana jest w uchwale budżetowej. Z powyższego przepisu wynikają dwa istotne, systemowe ograniczenia możliwości udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń: po pierwsze, poręczenia mają być udzielane z uwzględnieniem stosownych przepisów ustawy o finansach publicznych; po drugie, uchwała budżetowa powinna określać łączną kwotę poręczeń i gwarancji. Zgodnie zaś z przepisem art. 212 ust. 1 pkt 7 u.f.p. uchwała budżetowa określa kwotę wydatków na spłatę przypadających w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową, wymagalnych zobowiązań z tytułu udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego poręczeń i gwarancji. Natomiast zgodnie z przepisem art. 226 ust. 1 pkt 1 u.f.p. wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia. Powyższe dwa przepisy wyraźnie wskazują, że dla każdego roku budżetowego, jak i roku objętego prognozą określa się kwotę wydatków i odpowiednio wydatki na obsługę poręczenia. Do udzielania poręczeń uprawniony jest organ wykonawczy, pod warunkiem, że organ stanowiący upoważni go do tego, ustalając maksymalną wysokość pożyczek i poręczeń udzielanych przez organ wykonawczy w roku budżetowym. Co należy również podkreślić, ustawodawca w żadnym przepisie nie odniósł się do rozróżnienia poręczeń na krótkoterminowe i długoterminowe i nie powiązał tego z właściwą kompetencją organu stanowiącego do podejmowania uchwał. Należy przytoczyć prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Po 948/16, który był przedmiotem kontroli judykacyjnej Naczelnego Sadu Administracyjnego. Sąd ten wyrokiem z dnia 7 marca 2019r. oddalił skargę kasacyjną strony. Sąd w pełni akceptuje stanowisko WSA zawarte w powyższym wyroku (por. także prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 29 czerwca 2017 r., III SA/Wr 180/17, LEX nr 2371502, wskazujący, że: "wolą rady gminy było wyrażenie zgody na udzielenie przez wójta zabezpieczenia spółce kompetencji, której nie przewiduje ani art. 18 ust. 1 u.s.g., ani art. 18 ust. 2 u.s.g., w tym z powołanym w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i u.s.g. Jak zostało to już wskazane, udzielanie zabezpieczeń przez gminę należy do wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w granicach realizacji zadań gminy."). W uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu wyraźnie wskazano, że kwestie udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń wieloletnich zostało uregulowane w ustawie o finansach publicznych. Stosownie do art. 94 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji lecz łączna ich kwota musi być określona w uchwale budżetowej. Zgodnie z art. 236 u.f.p. wydatki w uchwale budżetowej winny być ujęte co najmniej w podziale na wydatki bieżące i majątkowe. Do kategorii wydatków bieżących zaliczane są wypłaty z tytułu udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego poręczeń i gwarancji. WSA wskazał, że organ stanowiący gminy wykonuje kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym i jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji R. P.). Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa, a organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. WSA stwierdził, że podjęcie uchwały przez organ stanowiący bez podstawy prawnej przesądza o dotknięciu jej wadą nieważności w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. Sąd ten wskazał, że ustawodawca nie udzielił organowi stanowiącemu delegacji do podejmowania uchwał tej treści tj. uchwały o poręczeniu emisji obligacji. Ponadto wykonywanie budżetu (w tym zaciąganie zobowiązań) należy do wyłącznych kompetencji organu wykonawczego (art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g.). Organ stanowiący ustalając wysokość maksymalnej kwoty poręczeń i gwarancji w uchwale budżetowej wyczerpuje swoje kompetencje w zakresie działalności gwarancyjnej; udzielenie poręczenia zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i) u.s.g., należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego. Zdaniem WSA uprawnienia rady gminy w zakresie podejmowania uchwał wynikają ściśle z przepisów prawa. Rada gminy nie może podejmować uchwał we wszystkich sprawach dotyczących gminy, ale tylko w tych, w których ustawodawca przyznał jej do tego wyraźne kompetencje. Zasadnicza grupa takich właśnie przepisów kompetencyjnych skupiona jest w art. 18 u.s.g. Ustawa o finansach publicznych zezwala w przepisie art. 94 jednostkom samorządu terytorialnego na udzielanie poręczeń i gwarancji - po spełnieniu określonych warunków. Ustawa ta dopuszcza możliwość udzielania poręczeń przez jednostki samorządu terytorialnego: w granicach kwot określonych w uchwale budżetowej, do określonej kwoty, z określonym terminem ważności, zaś łączna kwota poręczeń i gwarancji określana jest w uchwale budżetowej. Z powyższego przepisu wynikają dwa istotne, systemowe ograniczenia możliwości udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń: po pierwsze, poręczenia mają być udzielane z uwzględnieniem stosownych przepisów ustawy o finansach publicznych; po drugie, uchwała budżetowa powinna określać łączną kwotę poręczeń i gwarancji. Zgodnie zaś z przepisem art. 212 ust. 1 pkt 7 u.f.p. uchwała budżetowa określa kwotę wydatków przypadających do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z umową, z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z przepisem art. 226 ust. 1 pkt 1 u.f.p. wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia. Powyższe dwa przepisy wyraźnie wskazują, iż dla każdego roku budżetowego jak i roku objętego prognozą określa się kwotę wydatków i odpowiednio wydatki na obsługę poręczenia. Do udzielania poręczeń (zarówno krótkoterminowych, jak i długoterminowych) uprawniony jest organ wykonawczy, pod warunkiem że organ stanowiący upoważni go do tego, ustalając maksymalną wysokość pożyczek i poręczeń udzielanych przez organ wykonawczy w roku budżetowym. O tym, że ustawa o finansach publicznych nie upoważnia organu jednostki samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał w sprawie wyrażenia woli w zakresie poręczenia wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2005 r., sygn. II GSK 168/05, LEX nr 165807. Sprawa kontrolowana judykacyjnie przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmowała problematykę poręczeń zobowiązań wieloletnich. W wyroku tym poddano analizie art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 52 ww. ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. Łączna kwota poręczeń i gwarancji określana jest w uchwale budżetowej (art. 52 ust. 1 ustawy). Poręczenia i gwarancje, o których mowa w ust. 1, są terminowe i udzielane do określonej kwoty (art. 52 ust. 2 ustawy). Tutejszy Sąd powołuje ten wyrok wskazując, że materia normatywna określona w art. 94 ustawy o finansach publicznych z 2009r. jest tożsama z materią uregulowaną w art. 54 ustawy o finansach publicznych z 1998r. Zgodnie z art. 94 ustawy o finansach publicznych z 2009r. jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. Łączna kwota poręczeń i gwarancji określana jest w uchwale budżetowej (art. 94 ust. 1 ustawy). Poręczenia i gwarancje, o których mowa w ust. 1, są terminowe i udzielane do określonej kwoty(art. 94 ust. ustawy). W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m. in., że organ samorządu terytorialnego ma uprawnienie "do określenia maksymalnej wysokości poręczeń udzielanych ( ... ) w roku budżetowym, a nie do podejmowania uchwał w konkretnych sprawach wyrażania woli udzielenia poręczeń określonym podmiotom na ściśle określonych warunkach." Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że: "art. 52 ustawy o finansach publicznych nie mógł stanowić podstawy materialnoprawnej dla podjęcia spornych uchwał przez Sejmik Województwa Łódzkiego w sprawie udzielenia poręczeń, gdyż z przepisu tego jedynie wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczenia, które stanowią czynności cywilnoprawne wymagające złożenia oświadczenia woli przez poręczyciela (jednostkę samorządu terytorialnego)." "Art. 52 ustawy o finansach publicznych nie upoważnia organu samorządu terytorialnego, w tym przypadku Sejmiku Wojewódzkiego, do podejmowania uchwał w sprawie wyrażenia woli poręczenia." Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przedmiotowe uchwały objęte zaskarżonym aktem nadzoru Kolegium były dotknięte wadą nieważności z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa jako wydane bez podstawy prawnej. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania i w pełni akceptując ww. wyroki sądów administracyjnych Sąd stwierdza, że podjęcie przez organ stanowiący (tj. Radę Miejską K. ) uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie przez [...] poręczenia spłaty kredytu długoterminowego planowanego do zaciągnięcia przez M. Sp. z o. o. w K. , nastąpiło, jak prawidłowo stwierdził organ nadzorczy tj. Inne bez podstawy prawnej. Okoliczność ta skutkuje uznaniem, że kontrolowana uchwała Rady Miejskiej K. była – jako sprzeczna z prawem nieważna w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. Brak jest też podstaw do uznania, że doszło w niniejszej sprawie do "nieistotnego naruszenia prawa" albowiem jak wynika z ww. orzecznictwa sądów administracyjnych uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na poręczenie ww. kredytu określonemu podmiotowi jako wydana bez podstawy prawnej była dotknięta wadą nieważności unormowaną w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Brak jest podstaw normatywnych (przepisów prawa materialnego) zarówno w ustawie o finansach publicznych, jak i w ustawie o samorządzie gminnym dający podstawę organowi stanowiącemu gminy do podjęcia tego rodzaju uchwały. W związku z powyższym tj. wystąpieniem skutku w postaci nieważności kontrolowanej przez organ nadzoru uchwały Sąd stwierdza, że także pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego należy uznać za niezasadne. Za nieuzasadnione Sąd uznał również zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania WSA stwierdza, że organ nadzoru wydając rozstrzygnięcie nadzorcze spełnił wszystkie wymogi proceduralne uzasadniając zaskarżony akt nadzoru z dnia 9 maja 2023r. zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym. Uzasadnienie faktyczne zawierało ustalenie, w zakresie odpowiadającym postępowaniu nadzorczemu, stanu faktycznego poprzez wskazanie, jakie okoliczności zostały ustalone i dlaczego mają one znaczenie dla oceny zaistnienia przesłanki istotnego naruszenia prawa w nadzorowanym akcie. Ponadto rozstrzygnięcie nadzorcze zawierało uzasadnienie prawne wskazujące na naruszenie przepisów przez jednostkę samorządu terytorialnego (tj. jednostkę stanowiącą – Radę Miejską K.), której akt z dnia 6 kwietnia 2023r. poddany został nadzorowi oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. W aktach sprawy znajduje się również wypis z protokołu posiedzenia Inne z dnia 9 maja 2023r. Z treści tego protokołu wynika także, że w posiedzeniu tym aktywnie uczestniczył pełnomocnik G. K. – radca prawny – M. S., który wcześniej pismem z dnia 5 maja 2023 r. ustosunkował się do zrzutów organu nadzorczego. Należy więc uznać, że organ nadzoru spełnił wszystkie ww. wymogi proceduralne. Z tej perspektywy postępowanie organu nadzorczego było prowadzone zgodnie z wzorcami ustawowymi. Ponadto zaskarżona uchwała spełnia w pełni dyspozycję art. 91 ust. 3 i 5 u.s.g., posiada uzasadnienie faktyczne jak również prawne z którego wynika sposób wykładni zakwestionowanych przepisów prawa oraz wskazuje przesłanki uznania przez organ nadzoru dlaczego doszło do istotnego naruszenia prawa. WSA stwierdza, że argumenty o charakterze materialnoprawnym zostały w sposób prawidłowy i wyczerpujący - z perspektywy wzorców konstytucyjnych i ustawowych –wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego aktu nadzoru. Organ ten w sposób prawidłowy ocenił kontrolowaną uchwałę Rady Miejskiej K. z dnia 6 kwietnia 2023r. Organ nadzorczy w sposób prawidłowy zarzucił naruszenie przez organ stanowiący art. 94 u.f.p., jak również art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i) u.s.g., stwierdzając, że delegacja ustawowa nie przewiduje możliwości wskazywania podmiotów, którym Burmistrz [...] może udzielić poręczenia, a jedynie wysokość tychże poręczeń. Organ nadzorczy zasadnie też stwierdził, że decyzja w zakresie podmiotów, którym burmistrz może udzielić poręczenia należy do organu wykonawczego gminy. Ocena zasadności i zgodności z prawem (m.in. z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej) – jak prawidłowo ocenił organ nadzorczy - udzielanego poręczenia pozostaje w wyłącznej gestii organu wykonawczego gminy. Organ nadzorczy prawidłowo uznał, że brak jest normatywnych podstaw do podjęcia przez Radę Miejską odrębnej uchwały w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie poręczenia konkretnemu podmiotowi. Pogląd ten został powyżej przedstawiony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2005r. Pogląd ten w pełni akceptuje Sąd w niniejszej sprawie. Organ nadzorczy w sposób prawidłowy wskazał także w zaskarżonej uchwale, że po określeniu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w uchwale budżetowej łącznej kwoty poręczeń (gwarancji), burmistrz gminy udziela konkretnym podmiotom poręczeń (gwarancji) w łącznej kwocie nie przekraczającej kwoty określonej przez organ stanowiący w uchwale budżetowej. WSA stwierdza, że brak jest także normatywnych podstaw do wyrażenia zgody na udzielenie konkretnym podmiotom poręczeń przez organ stanowiący gminy a to z uwagi na brak w ustawie o samorządzie gminnym, jak i w ustawie o finansach publicznych przepisu prawa normującego omawianą kwestię. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli organu nadzorczego była uchwała – jak wynika z analizy jej treści - wydana bez podstawy prawnej. Należy więc uznać, że organ nadzorczy w sposób prawidłowy stwierdził, że ww. uchwała Rady Miejskiej w K. została wydana bez podstawy prawnej. WSA wskazuje, że sprzeczność z prawem miała charakter istotny. Tak więc organ nadzorczy w sposób prawidłowy zastosował instytucję stwierdzenia nieważności uchwały. W konsekwencji powyższego organ nadzorczy prawidłowo uznał, że doszło do istotnego naruszenia prawa poprzez działanie organu stanowiącego gminy bez podstawy prawnej, a więc z naruszeniem konstytucyjnej zasady legalizmu działania organów (art. 7 Konstytucji). Naruszenia tego typu nie można uznać - zdaniem WSA - za nieistotne naruszenie prawa z perspektywy art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. Sąd ocenił, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy zostało podjęte przy uwzględnieniu regulacji normatywnej ustanawiającej kryterium nadzoru kryterium (tj. kryterium zgodności z prawem) biorąc pod uwagę art. 7 oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, art. 85 u.s.g., jak i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W konsekwencji powyższego organ nadzoru w sposób prawidłowy stwierdził nieważność kontrolowanej uchwały. Mając zatem na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.