I SA/Po 437/26

Dnia 5 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko (sprawozdawca) Protokolant: st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2026 roku sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. S. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ odwoławczy) decyzją z dnia 15 grudnia 2025 r., po rozpatrzeniu odwołania E. S. (dalej: strona, skarżąca) z dnia 15.10.2025r. od decyzji Burmistrza Ś. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z dnia 17.09.2025r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi gminnej nr [...] ulicy [...] (działka nr ewid.[...]) na działkę nr ewid. [...] w Ś.; działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018r., poz. 570 ze zm.) art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 - ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025r., poz. 1691, dalej: k.p.a.) w związku z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2025r., poz. 889, dalej: u.d.p.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 07.06.2024r. E. S. wystąpiła o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi (ulicy) będącej w zarządzie gminy Ś., tj. ul. [...], działka nr ewid.[...] w Ś., na nieruchomość oznaczoną nr ewid. [...]. Zjazd przeznaczony jest dla obsługi komunikacyjnej budynku usługowego z przychodnią zdrowia i gabinetami medycznymi. Burmistrz Ś. wydał decyzję nr [...], znak: [...] odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi gminnej nr [...] - ulicy [...] (działka nr ewid.[...]) na działkę nr ewid. [...] w Ś.. Decyzja ta została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30.06.2025r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie w dniu 17.09.2025r. Burmistrz Ś. wydał decyzję nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi gminnej nr [...] - ulicy [...] (działka nr ewid.[...]) na działkę nr ewid. [...] w Ś.. Odwołanie z dnia 15.10.2025r. od ww. decyzji, złożyła E. S. wskazując, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem, które nie znajduje żadnego poparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, jak również w uzasadnieniu decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zarzuty odwołania za niezasadne. Organ II instancji wskazał, że E. S. wystąpiła z wnioskiem z dnia 07.06.2024r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi (ulicy) będącej w zarządzie gminy Ś., tj. ul. [...], działka nr ewid.[...] w Ś., na nieruchomość oznaczoną nr ewid. [...]. Zjazd przeznaczony jest dla obsługi komunikacyjnej budynku usługowego z przychodnią zdrowia i gabinetami medycznymi. Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast z art. 29 ust. 4 ww. ustawy wynika, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało w uzasadnieniu decyzji kilka orzeczeń sądów administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.05.2011r., sygn. akt I OSK 1068/10, wskazało, że wyrażenie zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice określają interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie takiej zgody a także obowiązujące przepisy. Podejmując decyzję o wyrażeniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi zarządca powinien kierować się zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która w pewnych sytuacjach może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości do swobodnego korzystania ze swojej własności. Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z 1985r. o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych. Decyzja zarządcy drogi w sprawie zjazdu z drogi publicznej ma zatem charakter uznaniowy. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.01.2025r., sygn. akt II GSK 1300/24, organ wskazał, iż jednym z podstawowych wymogów stawianych drogom publicznym jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym samym zarządca drogi, rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji nowego zjazdu czy to publicznego czy indywidualnego, jest zobowiązany rozważyć, w jaki sposób wykonanie zjazdu oddziałuje na płynność ruchu pojazdów i czy lokalizacja tego zjazdu będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Pogląd, iż zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu, jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy jednak podkreślić, że w orzecznictwie pojawiła się także przesłanka istnienia ewentualnej innej możliwości dojazdu do nieruchomości. Organ administracyjny korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy jej wydawaniu granic uznania administracyjnego, czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami oraz czy uwzględnił słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, a także czy respektował konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zastosowano art. 17 ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24.06.2022r. w sprawie przepisów techniczno - budowlanych oraz dróg publicznych w związku z pkt [...] ppkt 2 lit. c [...] "Wytyczne projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach" stanowią oficjalny zbiór wiedzy technicznej, zawierający zasady stosowane w zakresie dróg publicznych, budowy, przebudowy, remontu oraz ochrony dróg". Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zasadnie organ I instancji wskazał, że co do zasady zjazdy zwykłe z dróg (publicznych lub wewnętrznych) lokalizuje się według gradacji polegającej na tym, iż należy dążyć do lokalizacji zjazdów z dróg, jak najniższych kategorii i jak najniższych klas. Dopiero w sytuacji, gdy nie ma technicznej możliwości lokalizacji zjazdu z drogi wewnętrznej lub drogi gminnej klasy [...] lub [...] należy szukać możliwości lokalizacji zjazdu zwykłego na drogi publiczne klasy [...], [...], [...]. Należy zjazdy zatem lokalizować na drogach o mniejszym natężeniu ruchu i o niższej klasie. W przedmiotowym przypadku droga gminna ul. [...] w Ś. nr [...] (działka nr ewid.[...]) jest drogą gminną publicznej klasy [...] (lokalna), natomiast droga wewnętrzna, położona na działce o nr ewid. [...] jest drogą bez nadanej klasy (droga wewnętrzna niepubliczna). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w hierarchii kategorii dróg oraz w hierarchii klas dróg, droga gminna publiczna ul. [...] jest wyższa aniżeli droga wewnętrzna. Tym samym obsługa komunikacyjna, uregulowana zezwoleniem nr [...] na lokalizację zjazdu zwykłego (znak: [...] z dnia 21.06.2024r.) odpowiada przepisom budowlanym. Organ ten wskazał, że działka posiada zapewniony zjazd, dojazd z drogi publicznej. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24.06.2022r. w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dla dróg publicznych wskazało, że utworzenie kolejnego zjazdu powodowałoby niepotrzebne zagrożenia w bezpieczeństwie ruchu drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w orzecznictwie i doktrynie pojawia się coraz częściej pogląd, iż przesłanka istnienia ewentualnej innej możliwości dojazdu do nieruchomości ma znaczenie w rozpatrywaniu spraw o lokalizację zjazdu. Im więcej bowiem zjazdów, tym bardziej droga traci na bezpieczeństwie. Każdy kolejny zjazd powoduje ewentualne miejsca kolizyjne na drodze (przede wszystkim biorąc pod uwagę rodzaj inwestycji - gabinety lekarskie). Organ odwoławczy wskazał, też, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, że zgodnie z treścią uchwały nr 462/LI/10 Rady Miejskiej w Ś. z dnia 30.09.2010r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ul. [...] na terenie miasta Ś. i wsi [...], działka nr ewid. [...] w Ś. znajduje się w obszarze "[...]" (tereny zabudowy usługowej), natomiast działka nr ewid. [...] jest przeznaczona docelowo pod lokalizację drogi gminnej publicznej klasy "[...]" (obecnie droga wewnętrzna gminy Ś.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodziło się z rozstrzygnięciem organu I instancji, iż wyżej opisana dostępność komunikacyjna dla przedmiotowego terenu jest wystarczająca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto, iż naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać wielu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym przeważają nad potrzebą uwzględnienia interesu wnioskodawcy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zasada ta została rozważona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podniesiono zarzut naruszenia : - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez pominiecie wytycznych zawartych w poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez uznanie twierdzeń o zagrożeniu ruchu drogowego bez odpowiednich dowodów; - art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego; - art. 107 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie decyzji; - art. 15 i art. 16 kpa. Strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Podczas rozprawy dnia 5.05.2026r. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z wydruków fotografii załączonych do pism procesowego skarżącej z 4.05.2026r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: Ppsa) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), albo stwierdzi wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 P.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z wyżej opisanego stanu faktycznego E. S. wnioskiem z dnia 07.06.2024r. wystąpiła o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi (ulicy) będącej w zarządzie gminy Ś., tj. ul. [...], działka nr ewid.[...] w Ś., na nieruchomość oznaczoną nr ewid. [...]. Zjazd ten ma być przeznaczony dla obsługi komunikacyjnej budynku usługowego z przychodnią zdrowia i gabinetami medycznymi. Burmistrz Ś. decyzją z dnia 25.06.2024r. odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi gminnej nr [...] ulicy [...] (działka nr ewid.[...]) na działkę nr ewid. [...] w Ś.. Na skutek odwołania strony decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30.06.2025r a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wskazał, że organ I instancji zbyt lakonicznie odniósł się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa ruchu wynikającego z planowanego zjazdu. Nie odniósł się do konkretnych okoliczności przedmiotowej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że brakuje "zindywidualizowanej analizy konkretnego przypadku w odniesieniu do zasad bezpieczeństwa w związku z lokalizacją prze przedmiotowego zjazdu." Organ - powołując się na orzecznictwo organów ochrony prawnej – wskazał, że niewystarczające było stwierdzenie organu I instancji, że droga gmina nr [...] - ulica [...] – działka nr [...] ma znaczne natężenie ruchu pojazdów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że bez żadnych dowodów organ I instancji uznał, że ruch samochodowy z terenu oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako [...], przewidzianego pod usługi, odbywać się będzie ze znaczną częstotliwością włączania się do ruchu, a każdy manewr powodować będzie dodatkowe zagrożenie bezpieczeństwa dla użytkowników ruchu. Organ ten wskazał, że w aktach brak jest analiz technicznych, opinii biegłego czy też dokumentacji potwierdzającej stanowisko organu I instancji. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło brak analizy widoczności w kontekście istniejących warunków drogowych, jak również brak merytorycznego ustosunkowania się organu i instancji do usytuowania zjazdu. W tym kontekście zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowisko organu I instancji było zbyt arbitralne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło w uzasadnieniu ww. decyzji, że w aktach sprawy jest jakiejkolwiek analizy widoczności opartej na konkretnych dowodach, pomiarach itp. A to w kontekście istniejących warunków drogowych. Brak jest merytorycznego odniesienia się do faktycznego usytuowania zjazdu, jego odległości od skrzyżowania. Organ Odwoławczy wskazał także że kwestia posiadanego już przez stronę dostępu do drogi publicznej powinna być rozważana w ramach badania słusznego interesu strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło – odwołując się do orzecznictwa NSA – że organ administracji drogowej stosujący przepis art. 29 ust. 4 u.d.p. jest zobowiązany przede wszystkim do wskazania dostatecznie określonych i weryfikowalnych oraz odpowiadających warunkom techniczno-budowlanym dotyczącym dróg publicznych okoliczności, które uzasadniają w jego ocenie wydanie decyzji negatywnej. Określone przesłanki negatywne wydania zezwolenia, w tym związane z innymi niż wynikające z warunków techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych wymogami bezpieczeństwa w ruchu drogowym lub wynikające z przepisów ustaw szczególnych, podlegają natomiast uwzględnieniu w ramach podstawy ogólnej wydania decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu (art. 29 ust. 1 i 3 u.d.p.). W konsekwencji powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że uzasadnienie faktyczne decyzji organu I instancji jest "dalece niewystarczające." Ponadto organ ten nie odniósł się w sposób wystarczający do zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż podczas ponownego rozpatrywania sprawy, organ I instancji winien uwzględnić powyższe wytyczne. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło organowi I instancji naruszenie przepisów proceduralnych wskazując, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., tak aby zasada wyrażona w tym przepisie określana jako zasada przekonywania była wypełniona. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne, które jest integralną częścią decyzji i którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji, powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz z przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne to wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Brak odniesienia – zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego - narusza zasadę przekonywania, zgodnie z którą organ zobowiązany jest wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi się kieruje przy wydawaniu decyzji. Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że naruszenie przez organ I instancji ww. przepisów prawa, a także konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Konwalidowanie bowiem wadliwego postępowania organu I instancji, w świetle opisanych uchybień, naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczególnych dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym, art. 136 k.p.a. - tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z podanych wyżej powodów, sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji obowiązany jest uwzględnić wytyczne zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Organ I instancji - ponownie rozpoznając sprawę - postanowieniem z dnia 25.08.2025r. dopuścił m.in. dowód z ortofotomapy, z dokumentacji fotograficznej oraz z dokumentu – zezwolenia nr [...] na lokalizację zjazdu zwykłego z dnia 21.06.2024r. Następnie decyzją z dnia17.09.2025r. Burmistrz Ś. ponownie odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi gminnej nr [...] - ulicy [...] (działka nr ewid.[...]) na działkę nr ewid. [...] w Ś.. Ponownie podkreślić należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast z art. 29 ust. 4 tej ustawy wynika, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Dokonując kontroli judykacyjnej Sąd stwierdza, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę nie może być wydana w sposób dowolny i bez uzasadnienia. Przy czym, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych priorytetowe znaczenie w tej kategorii spraw ma zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowych, i to bez względu na rodzaj zjazdu, tj. czy jest to zjazd indywidualny czy publiczny. Przy wydawaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym posiadają decydujące znaczenie i przeważają nad potrzebą uwzględnienia interesu wnioskodawcy. Dokonując analizy sprawy - w trybie art. 133 § 1 P.p.s.a. – należy wskazać na uchybienia w obszarze procesowym organów administracji publicznej, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim organ I instancji nie wykonał wszystkich wyżej omówionych wytycznych organu odwoławczego, zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia 30.06.2025r., a następnie organ odwoławczy zaakceptował zaniechanie wykonania wytycznych i w konsekwencji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Sąd stwierdza, że postępowanie w przedmiocie wniosku strony przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu jest postępowaniem – biorąc pod uwagę przede wszystkim proceduralne wzorce ustawowe – wadliwym. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że co do zasady zjazdy zwykłe z dróg (publicznych lub wewnętrznych) lokalizuje się według gradacji polegającej na tym, iż należy dążyć do lokalizacji zjazdów z dróg, jak najniższych kategorii i jak najniższych klas. Dopiero w sytuacji, gdy nie ma technicznej możliwości lokalizacji zjazdu z drogi wewnętrznej lub drogi gminnej klasy [...] lub [...] należy szukać możliwości lokalizacji zjazdu zwykłego na drogi publiczne klasy [...], [...], [...]. Należy zjazdy zatem lokalizować na drogach o mniejszym natężeniu ruchu i o niższej klasie. W przedmiotowym przypadku droga gminna ul. [...] w Ś. nr [...] (działka nr ewid.[...]) jest drogą gminną publicznej klasy [...] (lokalna), natomiast droga wewnętrzna, położona na działce o nr ewid. [...] jest drogą bez nadanej klasy (droga wewnętrzna niepubliczna). Obsługa komunikacyjna, uregulowana zezwoleniem z dnia 21.06.2024r., nr [...], na lokalizację zjazdu zwykłego odpowiada przepisom budowlanym. Zatem przedmiotowa działka posiada zapewniony zjazd, dojazd z drogi publicznej. Na tej podstawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodziło się z organem I instancji, iż dostępność komunikacyjna dla przedmiotowego terenu jest wystarczająca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto, iż naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać wielu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym przeważają nad potrzebą uwzględnienia interesu wnioskodawcy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zasada ta została rozważona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd uznał jednak, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji nie wykonał wyżej opisanych wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia 30.06.2025 r. i pomimo tych ewidentnych uchybień proceduralnych organu I instancji, które mogły mieć istotny wpływ na treść decyzji, organ odwoławczy uznał, że decyzja ta jest prawidłowa. W tym miejscu powtórzyć należy, że w uzasadnieniu decyzji z 30.06.2025 r. organ II instancji wskazał, iż organ I instancji zbyt lakonicznie odniósł się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa ruchu wynikającego z planowanego zjazdu. Nie odniósł się do konkretnych okoliczności przedmiotowej sprawy. Niewystarczające - zdaniem Sądu - było stwierdzenie, że na drodze gminnej - ulicy [...] występuje znaczne natężenie ruchu pojazdów. Podkreślić należy, że bez żadnych dowodów organ I instancji uznał, że ruchu w przedmiotowym terenie odbywał się będzie ze znaczną częstotliwością włączania do ruchu, a każdy manewr będzie powodował dodatkowe zagrożenie bezpieczeństwa dla użytkowników ruchu. W aktach brak jest analizy technicznej, opinii biegłego, czy dokumentacji potwierdzającej stanowisko organu I instancji. Nie została także dokonana analiza widoczności w kontekście istniejących warunków drogowych. Brak jest również merytorycznego ustosunkowania się do usytuowania zjazdu. Należy wskazać, że rolą organu odwoławczego w dwuinstancyjnej procedurze jest - po ponownym rozpoznaniu sprawy – dokonanie kontroli instancyjnej w zakresie realizacji przez organ I instancji wytycznych wskazanych przez organ odwoławczy, a to z perspektywy pełnej realizacji zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego i załatwienia w formie decyzji administracyjnej sprawy zainicjowanej wnioskiem strony. Podkreślić także należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na "Wytyczne projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach" stanowią oficjalny zbiór wiedzy technicznej, zawierający zasady stosowane w zakresie dróg publicznych, budowy, przebudowy, remontu oraz ochrony dróg" nie dokonał jakichkolwiek czynności dowodowych, których celem byłoby ustalenie - z perspektywy zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym - średniego natężenia ruchu w okresie ruchu szczytowego w przekroju zjazdu (a więc ilości pojazdów przejeżdżających w ciągu godziny) uwzględniając także liczbę stanowisk postojowych na terenie nieruchomości gruntowej. Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy uznał, że decyzja organu II instancji była wydana po przeprowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z wzorcami normatywnymi zawartymi w prawie procesowym, regulującymi m.in. zasady naczelne (art. 7, 8 § 1, 11 i 15 k.p.a.), zasady dowodowe (art. 75 § 1 i 2 i art. 77 § 1 k.p.a.), zasady postępowania administracyjnego na etapie postępowania odwoławczego (art. 127 - 140 k.p.a.), jak również elementy składowe decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.). Wskazać należy ponadto, że naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. powoduje również niespełnienie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a zatem stanowi naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP, a więc zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa. Podkreślić należy, że w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy samodzielnie przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe lub zleci przeprowadzenie postępowania dowodowego organowi, który wydał decyzję. Postępowanie w tym zakresie powinno być zgodne z wzorcami normatywnymi zawartymi w art. 136 § 1 - 4 k.p.a. Prawidłowe i kompleksowe postępowanie dowodowe będzie stanowiło podstawę do właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.