II GSK 635/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj sędzia NSA Dariusz Zalewski (spr.) sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 158/22 w sprawie ze skargi Związku [...] w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 9 listopada 2021 r. nr POD.503.242.2021.KWO.1 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. oddala skargę, 3. zasądza od Związku [...] w [...] na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 158/22 wskutek skargi Związku [...] w [...] (dalej: [...], Skarżący) na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z 9 listopada 2021 r., nr POD.503.242.2021.KWO.1 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: ŚWIF) w Katowicach z 16 sierpnia 2021 r., nr A.8520.4.15. 2021 oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego. II. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. GIF postanowieniem z 9 listopada 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie ŚWIF z 16 sierpnia 2021 r., którym organ ten odmówił wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka) zezwoleń na prowadzenie trzech aptek ogólnodostępnych pod nazwą: "[...]", położonych w: [...] przy ul. [...], prowadzonej na podstawie zezwolenia nr ŚIWIF-KA-8240-289/01 z 6 grudnia 2001 r.; [...] przy alei [...], prowadzonej na podstawie zezwolenia nr DNA.8520.1.43.2016 z 11 kwietnia 2016 r.; [...] przy ul. [...], prowadzonej na podstawie zezwolenia nr DNA.8520.1.217.2016 z 11 stycznia 2016 r. W motywach rozstrzygnięcia organ zakwestionował stanowisko w zakresie braku związku celów statutowych organizacji społecznej z przedmiotem sprawy, niemniej uznał, że Skarżący nie wykazał wystarczająco zaistnienia przesłanki "interesu publicznego". Nie wskazał bowiem w sposób jednoznaczny i konkretny co jest interesem społecznym uzasadniającym udział w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym objętym przedmiotowym wnioskiem. Zdaniem organu interes organizacji społecznej do występowania w cudzej sprawie powinien zostać starannie uzasadniony przez żądającego wszczęcia postępowania w sprawie osoby trzeciej, zwłaszcza, iż interes strony przeważnie pozostaje w sprzeczności z interesem organizacji społecznej, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Jednocześnie, jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, organ rozstrzyga je na korzyść przedsiębiorcy. Tymczasem, w ocenie organu, wskazywane przez Skarżącego okoliczności - związane z istnieniem powiązań kapitałowych i naruszeniem przepisów antykoncentracyjnych - stanowią jedynie wyraz subiektywnej jego opinii, uzasadniających cofnięcie Spółce zezwoleń na prowadzenie trzech aptek. Na koniec wskazał, że wniosek stanowi przykład rozumienia interesu społecznego, jako zinstytucjonalizowanej formy popierania partykularnych interesów członków organizacji społecznej i jawi się jako element walki konkurencyjnej na regulowanym rynku farmaceutycznym. Przy czym nie jest zindywidualizowany i nie dotyczy konkretnej sprawy, a określonego rodzaju spraw. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcia naruszają prawo i uchylił je w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Przyznając rację organizacji pracodawców stwierdził, że organ odmawiając udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym (wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału) naruszył przepisy prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania. Wyjaśnił, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach, które to przesłanki muszą zostać spełnione łączne: 1) postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej; 2) udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi, przy czym cel statutowy organizacji powinien obejmować sprawy stanowiące przedmiot postępowania; 3 udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Jak zauważył, nie budzi wątpliwości żadnej ze stron, że Skarżący spełnia pierwsze dwie przesłanki. Spór sprowadza się do spełnienia przez stronę przesłanki trzeciej, tj. istnienia interesu społecznego w udziale strony w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, Skarżący wykazał, że organy odstąpiły bez uzasadnianej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Organizacja społeczna przytoczyła bowiem szereg spraw, w których organ na podstawie takich samych argumentów dopuszczał ją do udziału w postępowaniu. Sądowi z urzędu wiadomym było, że organ w sprawach antykoncentracyjnych wszczynał na wiosek organizacji społecznej postępowania i dopuszczał ją do udziału w postępowaniu. Odnotował przy tym, że tylko z systemu komputerowego znajdującego się w sądzie wynika, że Związek [...] w [...] jest uczestnikiem postępowania w 54 sprawach, z czego w 31 sprawach merytorycznych dotyczących postępowań antykoncentracyjnych (umorzenie postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - postępowanie umorzono z przyczyn merytorycznych, gdyż stwierdzono, że kwestia ta badana może być jedynie przy udzielaniu zezwolenia na prowadzenie apteki). Sąd stanął na stanowisku, że Skarżący wykazał zaistnienie interesu społecznego w dopuszczaniu jej do udziału w postępowaniu. Skoro jego celami są zgodnie z § 6 pkt 1 i 3 statutu: reprezentowanie interesów pracodawców aptekarskich zrzeszonych w Związku wobec związków zawodowych, organów władzy i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego; podejmowanie działań na rzecz rozwoju usług farmaceutycznych świadczonych w aptekach prowadzonych przez pracodawców aptekarskich, a także skarżąca powoływała się, m.in. na konieczność zapewnienia prawidłowej wykładni przepisów antykoncentracyjnych i związanych z tym zagrożeń, które m.in. stanowiły podstawę prac legislacyjnych, to uznał, że powyższe wpisuje się w zakres tego postępowania. Za trudne do stwierdzenia uznał przy tym, co uczynił organ drugiej instancji, że strona działa w celu zaspokojenia swoich partykularnych celów. Przeciwnie, w ocenie Sądu, Skarżący nie reprezentuje ich, ale interes społeczny, zapewnienia bowiem szerszą kontrolę zarówno nad działaniami organów orzekających w sprawach antykoncentracyjnych, jak również w pewien sposób zastępuje same organy w badaniu zaistnienia określonych stosunków pomiędzy określonymi podmiotami, które to podmioty de facto są kontrolowane, np. przez jeden podmiot i w ten sposób istnieje możliwość (którą należy wyjaśnić), że podmioty te omijają obowiązujące przepisy prawa. W ocenie Sądu dopuszczenie skarżącej do postępowania przyczyni się do zapewnienia szerszej kontroli administracji publicznej. 3. Główny Inspektor Farmaceutyczny złożył skargę kasacyjną od wyroku z 19 stycznia 2023 r. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że zachodzą przesłanki określone w art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a wskazanemu wyżej wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 31 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez błędną wykładnię, polegającą na utożsamieniu przesłanki "interesu społecznego" z przesłanką "celów statutowych organizacji społecznej", podczas gdy są to dwie odrębne przesłanki, które powinny zostać rozważone oddzielnie, uwzględniając okoliczności danej sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w realiach niniejszej sprawy ziściła się przesłanka interesu społecznego we wszczęciu postępowania administracyjnego i dopuszczeniu organizacji społecznej ([...]) do udziału w tym postępowaniu, podczas gdy względy interesu społecznego nie przemawiają za zainicjowaniem postępowania administracyjnego w zakresie objętym wnioskiem [...]; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 8 § 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez WSA, że organ bez uzasadnionej przyczyny odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, z uwagi na uprzednie dopuszczanie [...] przez organ do udziału w innych postępowaniach w sprawach o cofnięcie zezwolenia, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie istniały uzasadnione przyczyny odstąpienia od ww. praktyki, wykazane szczegółowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej; Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ legły u podstaw rozstrzygnięcia WSA i ukształtowały treść zaskarżonego orzeczenia. 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie rozumienia pojęcia "interesu społecznego" we wszczęciu i prowadzeniu postępowania, niewyjaśnienie przyczyn pominięcia okoliczności podniesionych przez GIF, przy jednoczesnym ogólnym powołaniu się na nieostre pojęcie "kontroli społecznej nad postępowaniem" oraz brak rozważenia czy względy interesu społecznego przemawiają za zainicjowaniem postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na to, że brak uzasadnienia Sądu w tym zakresie nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a w konsekwencji wada ta uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia. 4. Skarżący w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione, dlatego zasługiwała ona na uwzględnienie. 2. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie uzasadniają przy tym ich łączne rozpoznanie. 3. Spór prawny w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego utrzymujące w mocy postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych uznał, że organy administracji wadliwie oceniły przesłanki wynikające z art. 31 § 1 k.p.a., w szczególności przesłankę interesu społecznego, a ponadto bez uzasadnionej przyczyny odstąpiły od utrwalonej praktyki dopuszczania organizacji społecznej do udziału w analogicznych postępowaniach. Jak już wskazano wyżej, w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i błędnej wykładni art. 31 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie organ wywodził bowiem, że WSA błędnie utożsamił przesłankę interesu społecznego z przesłanką celów statutowych organizacji społecznej, wadliwie przyjął istnienie interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie postępowania administracyjnego oraz nieprawidłowo zastosował art. 8 § 2 k.p.a., uznając, iż organ odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw podobnego rodzaju. 4. Przystępując do oceny podniesionych zarzutów należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach wyznaczonych podstawami kasacyjnymi, po dokonaniu kontroli zaskarżonego wyroku doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi kasacyjnej są usprawiedliwione. Trafnie bowiem organ podnosi, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 31 § 1 k.p.a., utożsamiając przesłankę interesu społecznego z przesłanką zgodności żądania organizacji społecznej z jej celami statutowymi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przesłanki wskazane w art. 31 § 1 k.p.a. mają charakter odrębny i muszą zostać spełnione łącznie, przy czym interes społeczny powinien mieć charakter konkretny, zindywidualizowany i odnosić się do realiów danej sprawy (zob. wyroki NSA: z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1108/21; z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3718/17; z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 295/17). 5. Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy oraz komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych, należało rozpoznać je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano bowiem zarzuty pozostające w ścisłym związku funkcjonalnym, dotyczące zarówno błędnej wykładni art. 31 § 1 k.p.a., wadliwej oceny przesłanki interesu społecznego, jak i nieprawidłowego zastosowania art. 8 § 2 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. 6. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zasadny w stopniu uzasadniającym samoistnie uchylenie zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie WSA pozwala bowiem na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji oraz przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Sąd wskazał przesłanki, które jego zdaniem przemawiały za uznaniem istnienia interesu społecznego oraz za przyjęciem, że organ odstąpił od dotychczasowej praktyki orzeczniczej. Nie oznacza to jednak, że argumentacja ta była prawidłowa. Wadliwość zaskarżonego wyroku wynikała bowiem przede wszystkim z błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 31 § 1 k.p.a. oraz nieprawidłowego zastosowania art. 8 § 2 k.p.a., a nie z takich braków konstrukcyjnych uzasadnienia, które uniemożliwiałyby kontrolę instancyjną orzeczenia. Sam fakt, że WSA nie podzielił argumentacji organu lub nie odniósł się szczegółowo do każdego elementu stanowiska GIF, nie oznacza jeszcze naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na utożsamieniu przez Sąd pierwszej instancji przesłanki "interesu społecznego" z przesłanką zgodności żądania organizacji społecznej z jej celami statutowymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA wadliwie przyjął, że skoro cele statutowe Związku [...] pozostają związane z funkcjonowaniem rynku farmaceutycznego oraz reprezentowaniem interesów pracodawców aptekarskich, to okoliczność ta sama przez się przesądza o istnieniu interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego i udział organizacji społecznej w tym postępowaniu. Stanowisko takie pozostaje jednak w sprzeczności zarówno z treścią art. 31 § 1 k.p.a., jak i z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis ten wyraźnie stanowi, że organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu "jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny". Użycie przez ustawodawcę funktora koniunkcji "i" oznacza, że są to przesłanki odrębne, niezależne i podlegające samodzielnej ocenie. Samo wykazanie związku sprawy z działalnością statutową organizacji społecznej nie oznacza jeszcze automatycznie istnienia interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. Wymóg ten wielokrotnie akcentowano w orzecznictwie NSA, wskazując, że interes społeczny musi mieć charakter konkretny, zindywidualizowany i odnoszący się do realiów danej sprawy, a nie wyłącznie abstrakcyjny lub systemowy (zob. wyroki NSA: z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1108/21; czy też z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3718/17). Takie stanowisko zostało również jednoznacznie przedstawione w wyroku NSA z 15 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2759/24, w którym podkreślono, że cele statutowe organizacji społecznej oraz interes społeczny "stanowią odrębne przesłanki udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, które muszą ziścić się łącznie". WSA w Warszawie, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, nie przeprowadził jednak rzeczywistej analizy przesłanki interesu społecznego. Sąd poprzestał zasadniczo na stwierdzeniu, że cele statutowe [...] dotyczą rynku farmaceutycznego oraz że organizacja ta może pełnić funkcję "społecznej kontroli" nad działaniem organów administracji. Tymczasem – jak trafnie wskazywał organ w postępowaniu administracyjnym – udział organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym praw innego podmiotu nie może służyć realizacji interesów konkurencyjnych określonej grupy przedsiębiorców działających na rynku regulowanym. Z akt sprawy wynika bowiem, że [...] występowała o wszczęcie szeregu analogicznych postępowań wobec innych podmiotów prowadzących apteki, opierając się na podobnej argumentacji dotyczącej rzekomych naruszeń przepisów antykoncentracyjnych. Organ zasadnie wskazywał więc, że wniosek organizacji społecznej miał charakter generalny i systemowy, a nie indywidualny i konkretny. Wbrew stanowisku WSA organizacja społeczna nie wykazała również konkretnych okoliczności świadczących o zagrożeniu wartości chronionych interesem społecznym. Wniosek [...] nie odnosił się do bezpieczeństwa pacjentów, jakości obrotu produktami leczniczymi czy nieprawidłowości w funkcjonowaniu aptek prowadzonych przez spółkę [...]. Opierał się natomiast na analizie powiązań kapitałowych i twierdzeniu o naruszeniu przepisów antykoncentracyjnych z art. 99 ust. 3a u.p.f. Tymczasem – co trafnie podnosił organ oraz co znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie NSA – przepisy te odnoszą się do etapu wydawania zezwoleń na prowadzenie apteki i nie stanowią samoistnej podstawy do cofnięcia już istniejących zezwoleń. W przywoływanym już wyroku o sygn. akt II GSK 2759/24 NSA jednoznacznie podkreślił, że art. 99 ust. 3 i 3a u.p.f. "nie mogą być stosowane w innym postępowaniu niż dotyczącym wydania zezwolenia na prowadzenie apteki", a rekonstruowanie z nich podstawy do cofnięcia zezwolenia prowadziłoby do wykładni contra legem (por. wyroki NSA: z 11 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 1563/24; z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3025/17; z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 2738/21). Okoliczność ta ma istotne znaczenie także dla oceny przesłanki interesu społecznego. Skoro bowiem sam przedmiot żądanego postępowania budził zasadnicze wątpliwości prawne co do dopuszczalności jego prowadzenia, to nie można było automatycznie przyjmować, że wszczęcie takiego postępowania leży w interesie społecznym. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął konieczność wyważenia interesu społecznego z interesem przedsiębiorcy korzystającego z ostatecznych zezwoleń administracyjnych. Tymczasem – jak podkreślono w orzecznictwie NSA – udział organizacji społecznej w postępowaniu nie może prowadzić do instrumentalnego wykorzystywania art. 31 k.p.a. jako środka inicjowania postępowań ingerujących w stabilność praw nabytych przedsiębiorców działających na rynku regulowanym (zob. wyroki NSA: z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3104/19; z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1319/17; z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1409/15). W konsekwencji należało uznać, że WSA dokonał błędnej wykładni art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., utożsamiając przesłankę interesu społecznego z celami statutowymi organizacji społecznej i rezygnując tym samym z samodzielnej oraz zindywidualizowanej oceny istnienia interesu społecznego w realiach rozpoznawanej sprawy. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że organy administracji bezzasadnie odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego. 7. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w realiach rozpoznawanej sprawy została spełniona przesłanka interesu społecznego uzasadniająca wszczęcie postępowania administracyjnego i udział organizacji społecznej w tym postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA wadliwie przyjął, że interes społeczny wynikał z samego charakteru rynku farmaceutycznego oraz potrzeby zapewnienia "społecznej kontroli" nad przestrzeganiem przepisów antykoncentracyjnych. Tymczasem interes społeczny, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, hipotetycznego ani systemowego, lecz powinien być wykazany w sposób konkretny i odniesiony do okoliczności indywidualnej sprawy (zob. wyroki NSA: z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1108/21; z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3104/19; z 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 985/13). Organizacja społeczna powinna przy tym wskazać takie okoliczności faktyczne lub prawne, które uzasadniałyby potrzebę jej udziału w postępowaniu jako gwarancji prawidłowego wyjaśnienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie [...] nie wykazała jednak istnienia tak rozumianego interesu społecznego. Wniosek organizacji społecznej opierał się zasadniczo na twierdzeniu o naruszeniu przepisów antykoncentracyjnych wskutek powiązań kapitałowych pomiędzy podmiotami prowadzącymi apteki. Nie wskazano natomiast żadnych konkretnych okoliczności świadczących o zagrożeniu dla zdrowia publicznego, bezpieczeństwa pacjentów czy nieprawidłowościach w funkcjonowaniu aptek prowadzonych przez spółkę [...]. Organ zasadnie zwracał uwagę, że argumentacja wniosku miała charakter generalny i odnosiła się do określonego modelu funkcjonowania rynku, a nie do indywidualnych okoliczności sprawy. Nie można przy tym pominąć, że – zgodnie z aktualnym orzecznictwem NSA – przepisy art. 99 ust. 3 i 3a u.p.f. odnoszą się do postępowań w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki, a nie do postępowań dotyczących cofnięcia już udzielonych zezwoleń (por. wyroki NSA: z 15 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2759/24; z 11 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 1563/24; z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3025/17). W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, że wszczęcie postępowania zmierzającego do ingerencji w stabilność istniejących zezwoleń administracyjnych samo przez się realizuje interes społeczny. W konsekwencji WSA błędnie uznał, że przesłanka interesu społecznego została w niniejszej sprawie wykazana, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, iż organy administracji bezpodstawnie odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego. 7. Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji bez uzasadnionej przyczyny odstąpiły od utrwalonej praktyki dopuszczania [...] do udziału w postępowaniach dotyczących cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych. Stanowisko WSA w tym zakresie nie zasługuje na aprobatę. Sąd pierwszej instancji wadliwie utożsamił bowiem obowiązek zachowania jednolitości praktyki działania organów administracji z obowiązkiem automatycznego podejmowania identycznych rozstrzygnięć w każdej sprawie dotyczącej podobnej problematyki. Tymczasem wynikająca z art. 8 § 2 k.p.a. zasada zaufania i przewidywalności działania organów administracji nie eliminuje konieczności indywidualnej oceny okoliczności konkretnej sprawy ani nie pozbawia organu możliwości zmiany dotychczasowej praktyki, jeżeli przemawiają za tym racjonalne i zgodne z prawem argumenty (por. wyroki NSA: z 15 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2759/24; z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3025/17). W realiach niniejszej sprawy organy administracji wskazały przy tym konkretne przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. W szczególności podkreślały brak wykazania przez organizację społeczną skonkretyzowanego interesu społecznego, a także aktualne rozumienie przepisów art. 99 ust. 3 i 3a u.p.f., zgodnie z którym regulacje antykoncentracyjne odnoszą się do etapu wydawania zezwoleń, a nie stanowią podstawy do cofnięcia zezwoleń już istniejących. Organ wyjaśnił również, że udział organizacji społecznej nie może prowadzić do wykorzystywania art. 31 k.p.a. jako instrumentu inicjowania działań o charakterze konkurencyjnym wobec innych uczestników rynku farmaceutycznego. Okoliczności te zostały szczegółowo przedstawione zarówno w postanowieniu organu pierwszej instancji, jak i w postanowieniu GIF utrzymującym je w mocy. WSA pominął natomiast, że wcześniejsze przypadki dopuszczania [...] do udziału w innych postępowaniach nie tworzyły po stronie organizacji społecznej prawa do automatycznego wszczynania kolejnych postępowań administracyjnych. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku o sygn. akt II GSK 2759/24, ocena przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. musi mieć charakter zindywidualizowany i odnosić się do konkretnego żądania organizacji społecznej oraz przedmiotu postępowania. Sam fakt istnienia wcześniejszych rozstrzygnięć o podobnym charakterze nie zwalnia organu z obowiązku ponownej oceny przesłanki interesu społecznego oraz dopuszczalności wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie. W konsekwencji nie było podstaw do przyjęcia, że organy administracji naruszyły art. 8 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw. Uchybienie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowiło jedną z zasadniczych podstaw uchylenia zaskarżonego postanowienia. 8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wobec usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej oraz dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego. 9. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, ze zm.), zasądzając od [...] w [...] na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.