II GSK 756/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 854/22 w sprawie ze skargi K.L. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 14 czerwca 2022 r. nr NEP.906.14.2.4.2022 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K.L. na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21 listopada 2022 r., (sygn. akt II SA/Bd 854/22) oddalił skargę K.L. (dalej przywoływany jako: "Skarżący", "Strona") na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy (dalej przywoływany jako: "Organ II instancji") z dnia 14 czerwca 2022 r., nr NEP.906.14.2.4.2022 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął ustalenia faktyczne, z których wynika: 1. Upomnieniem z 29 marca 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy (dalej przywołany jako: "Organ I instancji") wezwał Skarżącego do stawienia się z dzieckiem M.L. ur. 22 lutego 2019 r. w punkcie szczepień P. Sp. z o.o. albo u innego świadczeniodawcy, z którym Narodowy Fundusz Zdrowia zawarł umowę o udzielanie tych świadczeń lub u świadczeniodawcy innego niż wyżej wymieniony, celem ustalenia z lekarzem indywidualnego toku obowiązkowych szczepień ochronnych dziecka i poddania dziecka szczepieniom ochronnym w ramach Programu Szczepień Ochronnych. 2. Po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym Organ I instancji zwrócił się do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec Skarżącego w celu wyegzekwowania realizacji obowiązku poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym dziecka, zgodnie z treścią tytułu wykonawczego nr 106/2021 z 26 listopada 2021 r. 3. Skarżący wniósł zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Powołując się na z art. 33 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.p.e.a.") wskazał, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie jest wymagalny. 4. Organ I instancji postanowieniem z 11 marca 2022 r. oddalił zgłoszone zarzuty w całości. 5. Postanowieniem z 14 czerwca 2022 r. Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Organ II instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym istnieje, a ewentualne nieprawidłowe (wedle Skarżącego) przeprowadzenie badania i przekazanie zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym nie uchyliło wymagalności tego obowiązku. Organ II instancji zauważył, że do obowiązków lekarza należy ocena bezpieczeństwa przeprowadzenia szczepienia z punktu widzenia indywidualnego pacjenta. Nie ma natomiast przepisu nakładającego na lekarza obowiązek rutynowego przeprowadzenia testów np. na ewentualne alergie na substancje znajdujące się w szczepionkach. Dopiero wtedy, kiedy rodzic dziecka wskaże, że jest ono uczulone na konkretny składnik, to lekarz ma obowiązek upewnienia się, czy taki składnik nie występuje w składzie szczepionki. Organ II instancji wskazał również, że zgodnie z Rozporządzeniem w sprawie szczepień, obowiązek szczepień staje się egzekwowalny w chwili wejścia danej osoby objętej tym obowiązkiem w określone granice wiekowe, zaś Główny Inspektor Sanitarny w formie komunikatu ogłasza Program Szczepień Ochronnych na dany rok ze szczegółowym schematem stosowania poszczególnych szczepionek, a termin mimo, że nie jest jednoznacznie określony w treści takiego komunikatu, to stanowi on wskazówkę merytoryczno-techniczną dla lekarza, który dokonuje kwalifikacji do szczepienia ochronnego. Komunikat jest dokumentem technicznym precyzującym obowiązki wynikające z ustawy. 6. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. 7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 21 listopada 2022 r. orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej przywołana jako: p.p.s.a.). W ocenie Sądu I instancji obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu wynika z art. 5 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. z 2021 r. poz. 2069 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.z.z.z."). Realizację wskazanych obowiązków konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale IV, tj. art. 17 ust. 1-11 u.z.z.z. Z kolei zdaniem WSA w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 753 ze zm.) określono wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych ze wskazaniem kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym jeżeli chodzi o dzieci, w jakim okresie ich życia. Natomiast szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą szczepionki przeciwko chorobom zakaźnym został określony w ogłaszanym co roku komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych wydawanym w oparciu o art. 17 ust. 11 u.z.z.z. Wbrew argumentacji Strony, w ocenie WSA, fakt wyznaczenia maksymalnego terminu wykonania obowiązku szczepienia w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych nie oznacza, że dopiero po upływie tego terminu obowiązek jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej. Należy bowiem, zdaniem WSA, uwzględnić regulację § 5 tego rozporządzenia, który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 u.z.z.z. Zdaniem WSA o braku wymagalności wymienionego obowiązku nie może świadczyć podnoszona przez Skarżącego okoliczność braku w dokumentacji medycznej zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym, na podstawie którego lekarz wykluczyłby istnienie wszystkich przeciwwskazań do szczepień ochronnych u małoletniego dziecka. Z akt sprawy wynika, że żona Skarżącego wraz z dzieckiem stawili się 12 czerwca 2019 r. na badania kwalifikacyjne do szczepień ochronnych. Z dokumentacji medycznej [...], przesłanej Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Bydgoszczy (przy piśmie z dnia 19.04.2021 r.) wynika zaś, iż lekarz "po badaniu przedmiotowym i wywiadzie od matki" stwierdził: "brak przeciwwskazań do szczepień dziecka w dniu 12.06.2019 r.". Nie jest kwestionowana okoliczność braku wydania matce zaświadczenia o którym stanowi art. 17 ust. 4 u.z.z.z., ale treści art. 17 ust. 3 i 4 nie można interpretować tak, jak Skarżący, a mianowicie, że badanie kwalifikacyjne oraz wydanie zaświadczenia o jego wyniku (ewentualnych przeciwwskazaniach) jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, gdyż przedmiotowe zaświadczenie jest wydawane w przypadku, gdy szczepienie odbywa się w placówce innej niż badanie pacjenta. Obowiązek wystawienia oddzielnego zaświadczenia o przeprowadzanym badaniu kwalifikacyjnym do szczepień tyczy się sytuacji, kiedy kwalifikacja do szczepień i zabieg podania preparatu szczepionkowego odbywają się w dwóch różnych podmiotach leczniczych. W przypadku wykonywania w jednym podmiocie leczniczym badania kwalifikacyjnego do szczepień i zabiegu podania preparatu szczepionkowego nie jest wymagane wystawienie przez lekarza zaświadczenia o wykonanym badaniu kwalifikacyjnym, gdyż wynik tego badania jest wpisany do dokumentacji medycznej dziecka prowadzonej przez podmiot. Jako całkowicie nieuzasadniony Sąd I instancji ocenił zarzuty Strony odnośnie narażenia zdrowia pacjenta w kontekście wystawienia zaświadczenia o badaniu kwalifikacyjnym po upływie dwóch lat od tego badania. Wystawione zaświadczenie o badaniu kwalifikacyjnym jak wynika z przywołanych wyżej przepisów, dotyczy dnia kiedy go wykonano i ważne jest 24 godziny od daty wykonania badania. Zatem przed wykonaniem obowiązkowego szczepienia ochronnego w innym terminie konieczne będzie ponowne przeprowadzenie badania kwalifikacyjnego. 8. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący zaskarżając ww. wyrok w całości i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: a) art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez uznanie, iż obowiązek szczepienia objęty tytułem wykonawczym jest wymagalny, b) art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu egzekucyjnym brak jest konieczności badania wymagalności obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym, podczas gdy jest to niezbędne w ramach podniesionych zarzutów dotyczących braku wymagalności obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym, 2. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 17 ust. 2, 3 i 4 u.z.z.z. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie przychodnia przeprowadzająca szczepienie dopełniła wszystkich obowiązków związanych z przebiegiem procedury szczepienia (w szczególności przeprowadziła prawidłowe badanie kwalifikacyjne oraz, które jest warunkiem sine qua non możliwości przeprowadzenia szczepienia pacjenta, jak również nie była w obowiązku wydania zaświadczenia o przeprowadzeniu lekarskiego badania kwalifikacyjnego), b) art. 25 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez ich niewłaściwą interpretacją i uznanie, że zaświadczenie o przeprowadzeniu lekarskiego badania kwalifikacyjnego wydaje się wyłącznie w przypadku, gdy badanie kwalifikacyjne przeprowadzane jest w innej placówce aniżeli szczepienie, a w wypadku, gdy badanie kwalifikacyjne i szczepienie przeprowadzane jest w tej samej placówce, to wystarczające jest dokonanie wpisu w dokumentacji medycznej pacjenta. 9. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. 10. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 634/19). 11. Przechodząc do analizy postawionych zarzutów naruszenia prawa procesowego, tj. art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz naruszenia prawa materialnego tj. art. 17 ust. 2, 3 i 4 u.z.z.z. i art. 25 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, to Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał je łącznie, gdyż sprowadzają się one do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji w sprawie konieczności wystawienia zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym, potwierdzającym kwalifikację małoletniego dziecka do obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zgłaszanych wątpliwości związanych z procedurą szczepień. Na wstępie wskazać należy, że obowiązkiem (którego niewykonanie obejmuje tytuł wykonawczy), jest poddanie dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym, nie zaś jedynie samo stawienie się z dzieckiem na badanie kwalifikacyjne. Obowiązek poddania dziecka szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy (art. 17 ust. 1 u.z.z.z.). Jednocześnie brak jest przepisu, który wyłączałby obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom tylko ze względu na możliwe hipotetyczne powikłania i podstawy do takiej tezy nie stanowi z pewnością przywołany w skardze kasacyjnej art. 17 ust. 2, 3 i 4 u.z.z.z. Odnosząc się z kolei do braku wystawienia ww. zaświadczenia, to zgodnie z art. 17 ust. 2 u.z.z.z., wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z kolei po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania. W przypadku wykonywania w jednym podmiocie leczniczym badania kwalifikacyjnego do szczepień i zabiegu podania preparatu szczepionkowego nie jest wymagane wystawienie przez lekarza zaświadczenia o wykonanym badaniu kwalifikacyjnym, gdyż wynik tego badania jest wpisany do dokumentacji medycznej dziecka prowadzonej przez podmiot. Dodatkowo trzeba zaznaczyć, że z akt administracyjnych wynika, że żona Skarżącego wraz z dzieckiem stawili się 12 czerwca 2019 r. na badania kwalifikacyjne do szczepień ochronnych. Podczas wizyty "po badaniu przedmiotowym i wywiadzie od matki" lekarz stwierdził "brak przeciwwskazań do szczepień dziecka w dniu 12.06.2019 r.". Niemniej żona Skarżącego odmówiła zaszczepienia dziecka. Stąd należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie zostało wykonane (wymagane) badanie kwalifikacyjne do szczepień, a co za tym idzie wydane zostało stosowne orzeczenie w postaci pozytywnej kwalifikacji do szczepienia, a więc nie sposób twierdzić, że brakowało wydania zaświadczenia, o którym jest mowa w art. 17 ust. 4 u.z.z.z. W tych okolicznościach nie ulega wątpliwości, że dziecko Skarżącego nie było zaszczepione mimo braku przeciwwskazań do szczepienia stwierdzonych przez lekarza, że obowiązek Skarżącego poddania małoletniego szczepieniom ochronnym istnieje, jest wymagalny i na dzień wniesienia skargi, co wynika wprost z jej treści i akt sprawy, że nie został wykonany. Niewykonanie obowiązku poddania dziecka szczepieniu stanowi natomiast podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowania środka egzekucyjnego. 12. Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut dotyczący naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W realiach sprawy nie ma znaczenia, jak chce Autor skargi kasacyjnej, aby organ egzekucyjny – w tym przypadku Wojewoda Kujawsko-Pomorski – miał obowiązek oceny wymagalności nałożonego na Skarżącego kasacyjnie obowiązku. Przeczy temu jednoznacznie treść ww. przepisu. Organ egzekucyjny ma jedynie za zadanie sprawdzić, czy tytuł wykonawczy odpowiada formalnym wymaganiom (tj. zbadać swoją właściwość, a następnie ustalić, czy dopuszczalne jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego) oraz, czy nie zachodzą negatywne przesłanki przystąpienia do egzekucji administracyjnej, o których mowa w art. 29 § 2 u.p.e.a. Z kolei organ egzekucyjny nie ma uprawnień do badania wymagalności oraz zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, gdyż robi to w myśl art. 33 § 1 i 2 pkt 6 wierzyciel w ramach zgłoszonych zarzutów, co też miało miejsce w sprawie . Skarżący kasacyjnie w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej powołuje się na dwa orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. z 28 maja 1999 r., III SA 1321/98 oraz z 4 października 2000 r., III SA 1525/99, które według niego poszerzają możliwość zastosowania art. 29 § 1 u.p.e.a., to jednak pomija, że dotyczą one odpowiednio nieistnienia oraz przedawnienia świadczenia objętego tytułem wykonawczym. W sprawie Autor skargi kasacyjnej bynajmniej nie wskazywał, aby któraś z wymienionych sytuacji zaistniała. 13. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl