II OKW 31/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Grupy Wyborców Gminy B. na postanowienie Komisarza Wyborczego w Radomiu II z dnia 5 stycznia 2024 r., nr 14/2024 w sprawie zmian w podziale Gminy B. na okręgi wyborcze oddala skargę.

Postanowieniem Komisarza Wyborczego w Radomiu II z dnia 5 stycznia 2024 r., nr 14/2024, na podstawie art. 421 § 1 w zw. z art. 419 § 2 i § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2023 r. poz. 2408) ustalono zmiany w podziale Gminy B. na okręgi wyborcze. W wyniku podziału Gminy B. na 15 jednomandatowych okręgów wyborczych, przedstawionego w załączniku do postanowienia, ustalono następujące okręgi wyborcze: 1 okręg – Sołectwo B. ulice: W.1 z wyłączeniem nr [...], nr [...], nr [...], K.1, S.1, O., C., D., P.1; 2 okręg – Sołectwo B. ulice: W.1 nr [...], [...], [...], G.1, G.2, L., K.2, P.2, P.3, S.2, S.3, W.2; 3 okręg – Sołectwo R.1 ulice: G.1, Z., L., K., M.; 4 okręg – Sołectwo R.1 ulice: G.2, S.1, S.2, O., D., W., 5 okręg – Sołectwo R.2 ulice: K., N., P.1, P.2, S.1, W.; 6 okręg – Sołectwo R.2 ulice: G., A., S.2; 7 okręg – Sołectwo W.1; 8 okręg – Sołectwo N. od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...] od nr [...] do nr [...]; 9 okręg – Sołectwo N. od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...]; 10 okręg – okręg Sołectwo S.; 11 okręg – Sołectwo R.3; 12 okręg – Sołectwa: P., N.; 13 okręg – Sołectwo Z.; 14 okręg – Sołectwa: B., R.4, W.2; 15 okręg – Sołectwa: B., K., R.5. Skargę na powyższe postanowienie Komisarza Wyborczego w Radomiu II wniosła grupa mieszkańców gminy B., ustanawiając swoim reprezentantem K.W. – Sołtysa Wsi N. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ocenie skarżących podział ustalony w zaskarżonym postanowieniu, w wyniku którego powstał wspólny okręg wyborczy dla sołectw P. i N., narusza zasady zawarte w art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego. Skarżący wskazali w szczególności, że pomiędzy mieszkańcami P. oraz N. nie zachodzi żadna więź lokalna. Mieszkańcy N. należą do Parafii w R.2, a P. należy do Parafii B. Dzieci z N. chodzą do szkoły w R.2, a dzieci z P. do szkoły w B. Mieszkańcy P. są rolnikami, natomiast w N. rolnictwem zajmuje się niewielu mieszkańców, co wskazuje na inne priorytety rozwoju obu sołectw. Według skarżących z powodu tego, że liczba mieszkańców sołectwa N. jest mniejsza niż P., rozwój P. będzie się to odbywać kosztem ich sołectwa. W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy w Radomiu II uznał zarzuty za bezzasadne i stwierdził brak podstaw do uchylenia postanowienia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że jednolita norma przedstawicielstwa dla gminy B. obliczona przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady na 30 września 2023 r. wynosiła 278,33. Po dokonaniu analizy dotychczasowego podziału na okręgi wyborcze gminy B. okazało się, że konieczne jest dokonanie zmian, gdyż sołectwo N. (liczba mieszkańców 135), tworzące dotychczas okręg wyborczy nr 10, nie zachowuje normy przedstawicielstwa do uzyskania mandatu (norma 0,485) i tym samym nie może tworzyć samodzielnie okręgu wyborczego. W związku z tym konieczne było połączenie sołectwa N. (norma 0,485) z sąsiednim sołectwem P. (norma 0,686), na skutek czego łączna norma przedstawicielstwa (1,171) spełnia wymogi dla jednomandatowego okręgu wyborczego, a więc zawiera się w przedziale 0,5 – 1,4(9). Jeżeli warunek ten jest spełniony, przy jednoczesnym zachowaniu spójności terytorialnej okręgu wyborczego, to nie ma podstaw do kwestionowania tego podziału, nawet jeżeli istnieje możliwość dokonania innego zgodnego z prawem podziału gminy na okręgi wyborcze. Komisarz zauważył, powołując się na art. 417 § 2 zd. 1 i art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego oraz pkt 11.24 i 11.25 wiążących komisarzy wyborczych wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gmin na stałe obwody głosowania, stanowiących załącznik do uchwały nr 17/2023 Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie (M. P. z 2023 r. poz. 320), że połączenie sołectw było konieczne i nastąpiło zgodnie z obowiązującymi zasadami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 417 § 1 Kodeksu wyborczego: "Okręg wyborczy obejmuje część obszaru gminy." Z kolei w myśl art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego: "W gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa." Natomiast art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego stanowi, że: "Podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala komisarz wyborczy według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 417 i następujących zasad: 1) ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej; 2) jeżeli w wyniku postępowania, o którym mowa w pkt 1, liczba radnych wybieranych w okręgach przewyższa liczby wynikające z art. 373 i art. 418 § 2, mandaty nadwyżkowe odejmuje się w tych okręgach wyborczych, w których norma przedstawicielstwa jest najmniejsza; w przypadku gdy liczba mandatów jest mniejsza od wynikającej z art. 373 i art. 418 § 2, dodatkowe mandaty przydziela się tym okręgom wyborczym, w których norma przedstawicielstwa jest największa." Sołectwo N. (liczba mieszkańców 135), tworzące dotychczas okręg wyborczy nr 10, nie zachowało normy przedstawicielstwa do uzyskania mandatu (norma 0,485) i tym samym nie może obecnie tworzyć samodzielnie okręgu wyborczego. Wbrew twierdzeniom skarżących należy zgodzić się z ustaleniami Komisarza Wyborczego w Radomiu II i wskazać, że zmiana podziału na okręgi wyborcze i ustalenia ich granic spełnia wszystkie ustawowe wymogi. Komisarz Wyborczy zmienił ustalony podział Gminy B. na okręgi wyborcze, dokonując korekty jedynie w zakresie niezbędnym do tego, by podział ten odpowiadał prawu. Podział gminy na okręgi jest sprawą istotną z perspektywy zasady równości wyborów w sensie materialnym, gdyż ma wpływ na siłę głosu wyborcy. Każdy okręg wyborczy składa się z dwóch elementów: terytorialnego i ludnościowego. Przestrzeganie zasady równiej siły głosu powinno prowadzić do takiego połączenia obu tych elementów, aby w każdym okręgu liczba głosów przypadających na jeden mandat była podobna (por. wyrok NSA z 11.10.2017 r., II OSK 2074/17, ONSAiWSA 2018, nr 6, poz. 110). W niniejszym przypadku najwłaściwszym rozwiązaniem było utworzenie okręgu w sposób ustalony w zaskarżonym postanowieniu. Wprawdzie liczba mieszkańców w obu sołectwach jest różna, jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest to różnica znacząca. Biorąc zaś dodatkowo pod uwagę inne sąsiednie okręgi wyborcze, to w świetle wskazanych ustawowych uwarunkowań, należy uznać rozwiązanie przyjęte w zaskarżonym postanowieniu za optymalne. Należy przy tym zaznaczyć, że przepisy Kodeksu wyborczego nie przewidują wymogu uwzględniania w podziale na okręgi wyborcze więzi, w tym społecznych czy infrastrukturalnych, łączących poszczególne sołectwa. Aspekty historyczne, komunikacyjne czy funkcjonalne mogą być ewentualnie brane pod uwagę przy dokonywaniu podziału, lecz dopiero po uwzględnieniu przez radę regulacji określonych w Kodeksie wyborczym, w szczególności określonych w art. 417-419. (por. wyroki NSA z: 31.07.2018 r., II OKW 4/18, LEX nr 2530998; 6.08.2018 r., II OKW 6/18, LEX nr 2528427; 10.01.2024 r., II OKW 16/24 oraz II OKW 17/24). Niezależenie od powyższego wypada też odnotować, że zarówno Wójt Gminy B. (w odpowiedzi na zapytanie Komisarza Wyborczego), jak też skarżący mieszkańcy tejże gminy, nie przedstawili alternatywnej propozycji zmian w dotychczasowym podziale. Nadto należy zaznaczyć, że obowiązek uwzględniania przestrzennych, ekonomicznych i społecznych uwarunkowań, wyznaczających więzi oraz interesy miejscowej wspólnoty obywateli zamieszkujących na obszarze tworzonego okręgu podczas ustalania okręgów wyborczych, przewidywał art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin (Dz.U. z 1996 r. Nr 84, poz. 387). Przepis ten został jednak uchylony z dniem 11 sierpnia 1998 r. przez art. 212 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.). W tej ostatniej ustawie, tak jak w obowiązującym obecnie Kodeksie wyborczym, nie przewidziano obowiązku uwzględnienia wyżej wymienionych okoliczności przy tworzeniu okręgów wyborczych. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w zw. z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) w zw. z art. 420 § 1 i 3 Kodeksu wyborczego, orzekł jak w sentencji.