II OSK 231/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. S.A. z siedzibą w W., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 28 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 890/23, w sprawie ze skargi N. S.A. z siedzibą w W., na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, z dnia 17 lutego 2023 r. nr DOZ-OAiK.650.502.2022.BS, w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 maja 2022 r. nr ZN.5142.24.2022[Kr]4; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz N. S.A. z siedzibą w W. kwotę 1274 (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 890/23 oddalił skargę N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 17 lutego 2023 r. znak DOZ-OAiK.650.502.2022.BS w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ww. decyzją z dnia 17 lutego 2023 r., na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840), dalej: u.o.z. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), dalej: k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: LWKZ) w Zielonej Górze z dnia 6 maja 2022 r. znak: ZN.5142.24.2022[Kar]4, odmawiającą udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], polegających na rozbiórce budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] na działce o nr ewid. [...] w mieście K. Organ wskazał, że w dniu 22 lutego 2022 r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków wpłynął wniosek N. S.A. Zakład w K. (dalej także jako: inwestor) o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...], na działce o nr ew. [...] w mieście K. LWKZ decyzją z dnia 6 maja 2022 r. odmówił udzielenia wnioskowanego pozwolenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że budynek, którego dotyczy wniosek, zlokalizowany jest na obszarze zabytkowego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Zielonej Górze z dnia 20 lipca 1978 r. KL-IV-5340/D/16/78 (dalej także jako: decyzja rejestrowa, decyzja wpisowa), w jego strefie ochrony krajobrazowej, w związku z czym wykonywanie robót budowlanych na obszarze zabytku, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organ wyjaśnił, że do rejestru zabytków wpisany został zespół urbanistyczno-krajobrazowy miasta K., jako zabytek urbanistyczny, odpowiadający definicji historycznego układu urbanistycznego, która została sformułowana w art. 3 pkt 12 u.o.z. Ochrona takiego układu ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej. Organ ustalił, że budynek przy ul. [...] znajduje się w południowej części miasta K., w sąsiedztwie zakładu przemysłowego. W przeszłości obszar ten, oddalony od historycznego centrum miasta stanowił tereny niezabudowane. Impulsem do jego zabudowy w pierwszym i drugim dziesięcioleciu XX w. stała się potrzeba budowy nowej infrastruktury komunikacyjnej. Na początku XX w. otwarto odcinek linii kolejowej na trasie W.-S., stanowiącej element linii kolejowej łączącej S. z L. koło P. Wzniesiono wówczas k. dworzec i elementy kolejowej infrastruktury technicznej, a w dalszej kolejności wielorodzinne budynki mieszkalne przeznaczone dla pracowników kolei, usytuowane wzdłuż ulicy [...]. Budynek objęty wnioskiem wzniesiony został w pierwszej ćwierci XX w. przy ul. [...]. Obecnie znajduje się bezpośrednio w granicach zakładu przemysłowego inwestora. Jest to obiekt dwukondygnacyjny, wzniesiony na planie prostokąta, murowany z cegły i otynkowany, z dachem dwuspadowym, krytym dachówką karpiówką ułożoną w koronkę. Do elewacji budynku od strony północnej przylega czworoboczny ganek. Elewacje zdobione są oszczędnym detalem architektonicznym w postaci opasek okiennych oraz gzymsu podokiennego na elewacjach ganku. W obiekcie zachowała się historyczna stolarka okienna i drzwiowa, a we wnętrzu oryginalna drewniana klatka schodowa i podłoga deskowa. Odnosząc się do zgłoszonych organowi w toku postępowania zarzutów dotyczących błędnego określenia lokalizacji budynku na terenie układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta K. (zdaniem strony, planowany do rozbiórki obiekt znajduje się na terenie ochrony krajobrazowej, która nie wchodzi w skład zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta K., a zatem obiekt nie jest zlokalizowany na obszarze zespołu wpisanego do rejestru zabytków), organ stwierdził, że strefa ochrony krajobrazowej jest integralną częścią wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistyczno-krajobrazowego, bowiem do rejestru zabytków wpisany został zespół urbanistyczno-krajobrazowy miasta K. w granicach określonych linią przerywaną na planie stanowiącym integralną część decyzji, a także teren położony w promieniu 1 km od granicy ścisłej ochrony, wyznaczony z uwagi na ochronę wartości widokowych strefy ścisłej ochrony (zmianę sylwety miasta), niemniej również z uwagi na ochronę krajobrazową (zmiany w układzie przestrzennym krajobrazu). Wobec powyższego, budynek przeznaczony do rozbiórki położony jest na terenie zespołu urbanistyczno-krajobrazowego wpisanego do rejestru zabytków. W niniejszej sprawie zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków jest miasto K. wraz z terenem strefy ochrony krajobrazowej, wyznaczonej w promieniu 1 km od granic strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej. LWKZ wskazał następnie, że z załączonego do wniosku inwestora projektu rozbiórki z dnia 14 lutego 2022 r. wynika, zdaniem jego autora, zły stan zachowania obiektu uzasadniający jego rozbiórkę, z uwagi na to, że remont obiektu pozbawi go walorów historycznych. Przedstawiony projekt zawiera opis degradacji poszczególnych elementów budynku, spowodowanej brakiem przeprowadzenia prac remontowych: pęknięć i ubytków elementów konstrukcyjnych, zagrzybień i przegnić elementów drewnianych. W podsumowaniu autor projektu stwierdza, że ilość i złożoność prac, jakie musiałyby być podjęte w celu poprawienia stanu technicznego budynku, przemawiają za rozbiórką budynku. Jednakże, jak stwierdził LWKZ, za rozbiórką budynku nie przemawia argumentacja inwestora podnoszącego, że budynek ten, położony na terenie wygrodzonego zakładu produkcyjnego, nie wykazuje powiązań przestrzennych z historyczną częścią miasta. Organ wyjaśnił, że sposób organizacji przestrzennej i rozwój miast na przestrzeni ostatnich stu lat spowodował, że obok historycznej zabudowy istnieje zabudowa nowa, odpowiadająca współczesnym potrzebom. W krajobrazie kulturowym miast koegzystują więc budynki historyczne, o cechach zabytkowych, z obiektami współczesnymi. Fakt ten nie może stanowić argumentu przemawiającego za rozbiórką historycznego budynku w celu ekspansji współczesnej zabudowy przemysłowej i całkowitej likwidacji historycznej zabudowy, która zachowała się na omawianym obszarze. Pomimo, że w II połowie XX w. i współcześnie doszło na analizowanym obszarze do przekształceń i zmian, zachowały się jednak historyczne budynki mieszkalne zlokalizowane przy ul. [...] na zachód i północny-wschód od terenu zakładu przemysłowego, stanowiąc przykład autentycznej tkanki miejskiej z czasu rozwoju infrastrukturalnego miasta. Organ konserwatorski wskazał, że w związku z tym stoi na stanowisku, że wnioskowana rozbiórka jest niedopuszczalna, gdyż stanowić będzie niekorzystną zmianę dla zachowanych wartości tej części miasta oraz sąsiadującej zabudowy. Jako przykład modernistycznej zabudowy miasta K., przedmiotowy budynek stanowi świadectwo wysokiego poziomu realizowanych w owym czasie inwestycji, będąc istotnym komponentem mającym wpływ na wartości i walory architektoniczno-urbanistyczne wpisanego do rejestru układu. Przewidziany do rozbiórki obiekt stanowi egzemplifikację zabudowy pochodzącej z lat 20. XX w. i cenny komponent układu przestrzennego miasta K. Jest przykładem tkanki miejskiej terenu przedmieść K. i wartościowym dokumentem do badania historii kultury materialnej miasta. Pierwotny kształt architektoniczny przedmiotowego budynku jest w dalszym ciągu czytelny i daje wyobrażenie o wyglądzie tej części K. w połowie XX w. Obiekt posiada również walory artystyczne, których nośnikiem jest kompozycja jego bryły, kształt dachu, rozmieszczenie otworów w elewacji. Detal architektoniczny budynku posiada de facto charakter skromny, jednak nie umniejsza to roli obiektu jako świadka epoki. Jego historyczna forma jest nadal w dużym stopniu czytelna, o zachowanym wysokim stopniu autentyzmu. Rozbiórka obiektu stanowiłaby stratę w kontekście elementu kształtującego ekspozycję historycznego układu urbanistyczno- krajobrazowego miasta K. Odwołanie od tej decyzji do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN, Minister) wniósł inwestor podnosząc w nim błędne przyjęcie przez LWKZ, że obiekt położony w promieniu 1 km od granicy ścisłej ochrony konserwatorskiej stanowi element zespołu urbanistyczno-krajobrazowego i podlega ścisłej ochronie konserwatorskiej, podczas gdy decyzja wpisująca do rejestru zabytków wyraźnie odróżnia oba obszary i stopień przypisanej im ochrony. Skarżąca podkreśliła, że zakres ochrony krajobrazowej jest węższy niż zakres ochrony historycznego układu urbanistycznego - ogranicza się bowiem do takiego kształtowania zabudowy, aby nie zaburzała ona wartości krajobrazowych głównego układu urbanistycznego. W wyniku rozpoznania odwołania inwestora od decyzji LWKZ, zaskarżoną decyzją z dnia 17 lutego 2023 r. MKiDN decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że zgadza się z odwołującym co do tego, że budynek będący przedmiotem postępowania nie współtworzy objętego ścisłą ochroną konserwatorską historycznego układu urbanistycznego i zespołu zabudowy miasta K. Zdaniem MKiDN, argument ten nie oznacza jednak automatycznie, że historyczny budynek nie posiada wartości zabytkowych, istotnych dla terenu objętego ochroną krajobrazową. Nie ulega bowiem wątpliwości, że strefa ochrony krajobrazowej, istniejąca w promieniu 1 km od granicy ścisłej ochrony, jest integralną częścią wpisanego do rejestru zabytku obszarowego. W obszarze tym ochronie podlegają zarówno wartości widokowe strefy ścisłej ochrony, jak i zmiany w układzie przestrzennym krajobrazu. Usunięcie historycznego, wartościowego obiektu z ww. krajobrazu niewątpliwie będzie mieć negatywny wpływ na zachowane jeszcze walory tego obszaru. Organ odwoławczy podzielił zarazem stanowisko LWKZ, że w sprawie nie został przedstawiony wiarygodny dowód świadczący o braku możliwości przeprowadzenia remontu obiektu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję MKiDN z dnia 17 lutego 2023 r. wniosła N. S.A. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca), zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez: a) błędną ocenę dowodu w postaci decyzji rejestrowej z dnia 20 lipca 1978 r. poprzez uznanie, że budynek inwestora położony jest na obszarze stanowiącym integralną część wpisanego do rejestru zabytku - które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji organów obu instancji oraz zastosowaniem przez organy niewłaściwych kryteriów przy ocenie dopuszczalności rozbiórki; b) nieustalenie czy rozbiórka budynku będzie miała wpływ na krajobraz obszaru objętego ścisłą ochroną konserwatorską - które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ organy nie oceniły istotnych okoliczności mających znaczenie dla wyniku sprawy; c) nieudowodnienie, że usunięcie budynku negatywnie wpłynie na krajobraz chronionego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego - które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ negatywny wpływ rozbiórki budynku na krajobraz jest kluczowym kryterium w ocenie jej dopuszczalności; d) niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego i brak odniesienia się do części argumentów podniesionych przez skarżącą, tj. zarzutu, że ocenie powinny podlegać nie indywidualne walory budynku, lecz jego parametry jako elementu krajobrazu; zarzutu, że przy ocenie zamierzenia budowlanego nie należy stosować takich samych kryteriów bez względu na to, czy budynek położony jest na terenie zespołu urbanistyczno-krajobrazowego, czy na terenie objętym ochroną krajobrazową; zarzutu, że LWKZ nie uwzględnił interesu społecznego i słusznego interesu stron, co samo w sobie stanowi również naruszenie art. 7 k.p.a.; dowodu w postaci zdjęcia budynku i jego otoczenia, na podstawie którego skarżąca wykazywała brak negatywnego wpływu potencjalnej rozbiórki na krajobraz - które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ Minister pominął w swojej analizie istotne argumenty i dowody przedstawione przez skarżącą; 2) art. 3 pkt 15 u.o.z. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji uznanie, że budynek nie jest położony w otoczeniu zabytku, lecz na terenie objętym ochroną krajobrazową, a w konsekwencji naruszenie również art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z. poprzez jego niezastosowanie - które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało to błędnym uznaniem, że budynek położony jest na terenie chronionym konserwatorsko w zakresie szerszym niż wynika to z u.o.z. oraz decyzji rejestrowej; 3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji LWKZ, podczas gdy stan faktyczny sprawy nie został w pełni ustalony, w szczególności z powodu niesporządzenia przez LWKZ protokołu z oględzin budynku 15 marca 2022 r. - które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiło skarżącej odniesienie się do ustaleń LWKZ, a samemu LWKZ uniemożliwiło uznanie za udowodnione faktów wykazanych w toku oględzin; 4) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu stron oraz interesu społecznego. W odniesieniu do powyższych zarzutów, szczegółowo uzasadnionych w dalszej części skargi, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę MKiDN wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga podlega oddaleniu. Sąd powołał art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. i wskazał, że w rozpoznawanej sprawie kompetencja organu wynikająca z ww. przepisu aktualizowała się w związku z tym, że złożony przez inwestora wniosek z dnia 17 lutego 2022 r. o wydanie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych zgodnie z załączonym projektem dotyczy rozbiórki budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w mieście K., położonej w obszarze objętym ochroną konserwatorską wynikającą z decyzji rejestrowej Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Zielonej Górze z dnia 20 lipca 1978 r., tj. w promieniu 1 km od granic ścisłej ochrony konserwatorskiej. Decyzja rejestrowa z dnia 20 lipca 1978 r. została wydana na podstawie art. 4 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10 poz. 48) i stanowi, że do rejestru zabytków wpisany został: Zespół urbanistyczno-krajobrazowy miasta K. w granicach określonych linią przerywaną na planie stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. Obszar w określonych na planie granicach podlega ścisłej ochronie konserwatorskiej. Ochroną krajobrazową objęty zostaje ponadto obszar w promieniu 1 km od granic ścisłej ochrony. W ocenie Sądu, nie inaczej zakres wpisu ustalił organ I instancji, wskazując w wydanej decyzji, że zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków jest miasto K. wraz z terenem strefy ochrony krajobrazowej, wyznaczonej w promieniu 1 km od granic strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej, aczkolwiek istotnie w niektórych fragmentach uzasadnienia swojej decyzji organ ten wadliwie wskazuje, że "budynek przeznaczony do rozbiórki położony jest na terenie zespołu urbanistyczno-krajobrazowego wpisanego do rejestru zabytków". Ocenę tę koryguje jednak definitywnie organ odwoławczy wskazując, że budynek będący przedmiotem postępowania nie współtworzy objętego ścisłą ochroną konserwatorską historycznego układu urbanistycznego i zespołu zabudowy miasta K., podkreślając zarazem, że strefa ochrony krajobrazowej, istniejąca w promieniu 1 km od granicy ścisłej ochrony, jest integralną częścią wpisanego do rejestru zabytku obszarowego. Jak wskazał MKiDN, w obszarze tym ochronie podlegają zarówno wartości widokowe strefy ścisłej ochrony, jak i zmiany w układzie przestrzennym krajobrazu. Sąd stanowisko to podzielił. Sąd wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy kwestią sporną pozostaje określenie zakresu ochrony wynikającej z decyzji rejestrowej. Zdaniem skarżącej, należało w sprawie przyjąć, że budynek, którego dotyczy procedowany wniosek, położony jest w otoczeniu zabytku (zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta K.) w rozumieniu art. 3 pkt 15 u.o.z., w związku z czym wymóg uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie wnioskowanych prac wynikał z art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z., a nie z zastosowanego w sprawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Zdaniem zaś MKiDN, nie można utożsamiać strefy objętej ochroną krajobrazową, wyznaczonej w wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury decyzji z 1978 r., z otoczeniem zabytku w rozumieniu później uchwalonej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, termin "otoczenie zabytku" oznacza obszar nieposiadający samoistnych wartości zabytkowych, tymczasem w terenie ochrony krajobrazowej, o którym mowa w decyzji rejestrowej z 1978 r., ochronie podlegają zarówno wartości widokowe strefy ścisłej ochrony, jak i zmiany w układzie przestrzennym krajobrazu. Odnosząc się do tej kwestii Sąd zwrócił uwagę, że z mocy art. 140 ust. 1 u.o.z., decyzje ostateczne wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. poz. 1150 z późn. zm.), a taką decyzją jest decyzja wpisowa z 1978 r., zachowują ważność. Dla ochrony zabytków ustawodawca przewiduje bowiem różne formy i zakresy tej ochrony. W orzecznictwie zauważa się, że ścisłe zakwalifikowanie obiektu do jednej z aktualnie ustanowionych form ochrony może spowodować trudności w tych przypadkach, w który wpisanie danego obiektu do rejestru zabytków nastąpiło decyzją administracyjna wydaną pod rządami ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, która nie wyróżniała, jak obecnie obowiązująca ustawa form ochrony konserwatorskiej (zob. wyrok NSA z 27 września 2012 r., II OSK 887/11). W art. 5 pkt 1 ostatnio powołana ustawa zakładała, że pod względem rzeczowym przedmiotem ochrony mogą być w szczególności dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem [...]. Ustawa z 1962 r. pojęcia "otoczenia" jednakże nie definiowała, w związku czym istnieją zasadnicze trudności w przełożeniu rozwiązań przyjętych na jej gruncie (tu: rozumienia wpisu o treści "ochrona krajobrazowa") na instytucje przyjęte przez ustawodawcę w u.o.z. Zgodnie z obowiązującym art. 3 pkt 15 u.o.z., otoczeniem zabytku jest teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. W ocenie Sądu, otoczeniem zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 15 u.o.z. jest w istocie pewien zespół krajobrazowy postrzegany łącznie z zabytkiem jako funkcjonalnie z nim związany. W sprawie bezsporne jest to, że obiekt będący przedmiotem wniosku inwestora z dnia 17 lutego 2022 r. jest położony w ww. obszarze zawierającym się w promieniu 1 km od granic ścisłej ochrony, objętym ochroną krajobrazową. Zdaniem Sądu, za uznaniem, że budynek inwestora położony jest w otoczeniu zabytku przemawia sposób wyznaczenia strefy ochronnej (teren w promieniu 1 km od granicy ochrony ścisłej – a więc niewątpliwie "wokół zabytku"), jak i to, że ta forma służy ochronie wartości jaką jest krajobraz wokół zabytku, a zaś za przyjęciem, że stanowi on wpis obszarowy – zakres jego ochrony, skoro wedle decyzji rejestrowej "na obszarze objętym ochroną krajobrazową uzgodnienia wymagają wszelkie nowe lokalizacje". Sąd przyjął zatem, że ochronie w tej sprawie podlega obszar ochrony krajobrazowej jako otoczenie zabytku z tym zastrzeżeniem, że obowiązują na nim wyższe, niż wynikające z obowiązującej u.o.z., kryteria ochrony. Wiążące organy w niniejszej sprawie kryteria wynikają z decyzji wpisowej. W realiach rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze wskazane powyżej trudności wynikające z treści decyzji wpisowej, zdaniem Sądu, nie należy przypisywać kluczowego, a więc ważącego na wyniku sprawy, znaczenia w tej sprawie temu, czy organy ochrony konserwatorskiej powinny w tej sprawie działać na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 czy na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z., skoro nie budzi wątpliwości, nawet zdaniem strony skarżącej, że miały one kompetencję do prawnie wiążącego wypowiedzenia się w drodze decyzji administracyjnej odnośnie do dopuszczalności przeprowadzenia przez inwestora wnioskowanych robót budowlanych. W ocenie Sądu, kluczowe, a więc mające istotny wpływ na wynik sprawy, znaczenie w rozważanym przypadku ma kwestia dotycząca mających zastosowanie kryteriów oceny dopuszczalności wykonania wnioskowanych robót budowlanych. Skarżąca podnosi, że zakres ochrony krajobrazowej jest węższy niż zakres ochrony historycznego układu urbanistycznego, ogranicza się bowiem do takiego kształtowania zabudowy, aby nie zaburzała ona wartości krajobrazowych głównego układu urbanistycznego. Sąd podzielił to stanowisko, wskazując, że z uzasadnienia decyzji rejestrowej wprost wynika, że na obszarze objętym ochroną krajobrazową uzgodnienia wymagają wszelkie nowe lokalizacje oraz roboty mające wpływ na zmianę krajobrazu. W ocenie Sądu, spór odnośnie tej kwestii wydaje się być pozorny, gdyż wbrew odmiennemu zapatrywaniu skarżącej, nie ma na gruncie tej sprawy podstaw do przyjęcia, aby kwestia zasadności udzielenia skarżącej Spółce pozwolenia na wykonanie prac rozbiórkowych była przez organy rozstrzygnięta w odniesieniu do innych kryteriów niż kryterium wpływu planowanej rozbiórki na walory krajobrazowe objętego ścisłą ochroną konserwatorską obszaru zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta K. W odniesieniu do spostrzeżenia autora skargi, wedle którego "dopuszczalność rozbiórki budynku należało oceniać pod kątem jej wpływu na krajobraz, a nie pod kątem wartości zabytkowej budynku" Sąd zwrócił uwagę, że niedopuszczalność przeprowadzenia wnioskowanych robót budowlanych organ I instancji uzasadnił spowodowaniem w wyniku ich realizacji niekorzystnej zmiany dla zachowanych i chronionych decyzją wpisową wartości miasta K., podkreślając, że stanowi on istotny komponent układu przestrzennego miasta K. mający wpływ na wartości i walory architektoniczno-urbanistyczne wpisanego do rejestru układu. Sąd zgodził się z organem I instancji, że obiekt ten oceniać trzeba w ramach tkanki miejskiej terenu przedmieść K., której ochronie służyć miał właśnie wpis do rejestru zabytków dotyczący ochrony krajobrazowej układu urbanistyczno - krajobrazowego miasta K. Stanowisko to podtrzymał MKiDN wskazując, że w obszarze ochrony krajobrazowej, ustanowionym mocą decyzji wpisowej z 1978 r. ochronie podlegają zarówno wartości widokowe strefy ścisłej ochrony, jak i zmiany w układzie przestrzennym krajobrazu, a usunięcie historycznego, wartościowego obiektu z ww. krajobrazu niewątpliwie będzie mieć negatywny wpływ na zachowane jeszcze walory tego obszaru. Powyższe wnioski organów Sąd w całości zaakceptował zaznaczając, że zostały one prawidłowo podjęte także w odniesieniu do dokonanej przez organy analizy aktualnego stanu zachowania obiektu będącego przedmiotem postępowania, gdyż niewątpliwie również ten stan powinien być jednym z elementów dokonanej przez organy ewaluacji, czy i w jaki sposób roboty budowlane, które zgodnie z zamiarem inwestora, mają być przy nim wykonane, "wpłyną na zmianę krajobrazu" obszaru objętego ścisłą ochroną konserwatorską. Jeśli zatem zważyć, że w tym przypadku nie chodzi o roboty zmierzające do przekształcenia substancji budowlanej (przykładowo, przebudowy lub rozbudowy obiektu, zmiany koloru elewacji, wymiany stolarki okiennej, wymiany dachu itp.), lecz do całkowitego usunięcia budynku z powierzchni działki, to de facto ocenie organów musiało podlegać tylko to, jaki wpływ na zmianę krajobrazu chronionego będzie miało wyeliminowanie tego obiektu z panoramy chronionego zespołu miasta K. Stąd ustalenie, że ogólny aktualny stan tego obiektu nie uprawnia do przyjęcia, że jego istnienie zaburza walory objętego ochroną ścisłą zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta K., w sposób uprawniony prowadzić musiało do zawetowania planów inwestora. Z tych względów, zdaniem Sądu, ocenie organów musiała podlegać w tej sprawie ogólna kondycja materialna przedmiotowego budynku – gdyż niewątpliwie przekłada się ona na ocenę walorów chronionych, aczkolwiek w pełni zgodzić należy się ze skarżącą, że nawiązywanie przez organy w treści wydanych rozstrzygnięć do "wartości zabytkowych" budynku przeznaczonego do rozbiórki nie było prawnie relewantne w tej sprawie, skoro budynek ten nie jest obiektem indywidualnie wpisanym do rejestru zabytków. Niemniej w odniesieniu do kwestionowanej skargą retoryki organów w omawianym zakresie Sąd stwierdził, że nie stanowi ona, wbrew zapatrywaniu skarżącej, tego rodzaju wadliwości, która uzasadniałaby przyjęcie, że objęte skargą decyzje naruszają prawo w sposób wskazany w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. Dostrzec bowiem trzeba, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją deklaratoryjną, stanowiącą potwierdzenie, że dany obiekt spełnia przesłanki określone w art. 3 u.o.z., jest on zabytkiem w znaczeniu materialnym, a fakt ten wynika z właściwości samego obiektu, a nie z decyzji administracyjnej (zob. K. Zalasińska, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2020, komentarz do art. 9, uwaga nr 2). Organ może zatem postrzegać historyczny budynek położony na działce nr [...] w K. jako zabytek, co nie może, zdaniem Sądu, samo przez się stanowić o wadliwości zaskarżonych decyzji, o ile zarazem zostało wykazane w sprawie, że rozbiórka tego budynku będzie miała wpływ na zmianę krajobrazu, a tak też na gruncie tej sprawy się stało. Przyjąć bowiem trzeba, że zmiana ta, co do zasady, ma być zmianą niekorzystną, a o takowej bez wątpienia decydują cechy zewnętrzne danego obiektu. Zdaniem Sądu, materiał źródłowy pozyskany w tej sprawie, obejmujący zarówno, m.in. obszerny materiał zdjęciowy, jak i sporządzony, wbrew zarzutom skargi, protokół z oględzin z dnia 15 marca 2022 r., przeprowadzonych przy udziale pełnomocnika inwestora (k. 49 i nast. akt administracyjnych), dowodzi słuszności wniosku organów, że rozbiórka przedmiotowego obiektu stanowiłaby stratę w kontekście elementu kształtującego ekspozycję historycznego układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta K. Wniosek ten wspiera bowiem stwierdzenie przez LWKZ, że: 1) pierwotny kształt architektoniczny przedmiotowego budynku jest w dalszym ciągu czytelny i daje wyobrażenie o wyglądzie tej części K. w połowie XX w., 2) obiekt posiada walory artystyczne, których nośnikiem jest kompozycja jego bryły, kształt dachu, rozmieszczenie otworów w elewacji, 3) detal architektoniczny budynku posiada de facto charakter skromny, jednak nie umniejsza to roli obiektu jako świadka epoki, 4) historyczna forma obiektu jest nadal w dużym stopniu czytelna, o zachowanym wysokim stopniu autentyzmu. Zdaniem Sądu, ustalenia te korespondują z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 67 § 1 i 2 pkt 3 k.p.a.) nie znajdują uzasadnienia. Konkludując, zdaniem Sądu, nie może budzić żadnych wątpliwości to, że roboty budowlane, opisane w przedstawionym LWKZ projekcie rozbiórki z dnia 14 lutego 2022 r., mają istotny wpływ na zmianę chronionego krajobrazu, jeśli uwzględnić po pierwsze to, że mają one zostać wykonane przy obiekcie położonym w wyznaczonej decyzją wpisową strefie ochrony krajobrazowej zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta K. – tj. przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] na działce o nr ew. [...] w mieście K., po wtóre, że obiekt ten, wybudowany w 1 ćwierćwieczu XX w., istniał w dacie wydania decyzji wpisowej z 1978 r. – a zatem już w tej dacie stanowił element chronionego krajobrazu Zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta K., po trzecie, planowane roboty budowlane polegają na rozbiórce ww. budynku, a zatem skutkiem ich przeprowadzenia będzie całkowite unicestwienie tego obiektu – co niewątpliwie postrzegać należy jako wpływ na zmianę krajobrazu chronionego. Z powołanych względów Sąd nie podzielił zapatrywania skarżącej, wedle którego organy nie wyjaśniły przekonująco racji, które stały za przyjęciem przez nie, że usunięcie budynku będącego przedmiotem projektu rozbiórki z chronionego krajobrazu zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta K. będzie miało negatywny wpływ na zachowane jeszcze walory tego obszaru, tj. na zmianę krajobrazu. Nie doszło w sprawie do zarzucanego napuszenia art. 107 § 3 k.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli zaś chodzi o podnoszoną przez stronę kwestię nieuwzględnienia słusznego interesu strony oraz interesu społecznego, stanowiącą jedną z obowiązujących organy administracji publicznej dyrektyw procesowych (art. 7 k.p.a.), Sąd stwierdził, że również i do niej LWKZ odniósł się niewadliwie, słusznie wskazując – w nawiązaniu do argumentacji inwestora, że rozbiórka leży w interesie społecznym, bowiem przyczyni się do rozbudowy zakładu produkcyjnego i w dalszej perspektywie poprawi status ekonomiczny społeczności lokalnej - że organ ochrony zabytków kierować się musi ochroną interesu społecznego utożsamianego z ochroną wartości kulturowych i historycznych i z tej perspektywy, z potrzebą ochrony tych wartości, konfrontować musi doraźny interes ekonomiczny i socjalny społeczności lokalnej. Organ ochrony zabytków zobligowany jest stać na straży interesu społecznego, w którym leży zachowanie zabytków należących do dziedzictwa kulturowego, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 u.o.z. Z powołanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła N. S.A. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wystarczającego uzasadnienia wyroku, bezkrytyczne przyjęcie ustaleń organów administracyjnych oraz nieprawidłowe i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez: a) jednoczesne przyjęcie, że stanowisko LWKZ, zgodnie z którym sporny budynek "położony jest na terenie zespołu urbanistyczno-krajobrazowego wpisanego do rejestru zabytków" jest wadliwe, a stanowisko Ministra, że "strefa ochrony krajobrazowej (...) jest integralną częścią wpisanego do rejestru zabytku obszarowego" jest prawidłowe, podczas gdy stanowiska te są ze sobą sprzeczne i wzajemnie się wykluczają - wskutek czego nieznane jest stanowisko WSA w tej sprawie i w konsekwencji niemożliwa jest kontrola instancyjna, a nadto WSA nie odniósł się do jednego z kluczowych zarzutów skarżącej; b) jednoczesne przyjęcie, że stanowisko LWKZ, zgodnie z którym budynek "położony jest na terenie zespołu urbanistyczno-krajobrazowego wpisanego do rejestru zabytków" jest wadliwe, oraz że okoliczność, że budynek już w dacie wydania decyzji wpisowej stanowił element chronionego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego przemawia za niedopuszczalnością jego rozbiórki, podczas gdy stanowiska te są ze sobą sprzeczne i wzajemnie się wykluczają - wskutek czego nieznane jest stanowisko WSA w tej sprawie, a w konsekwencji niemożliwa jest kontrola instancyjna; c) jednoczesne przyznanie, że "nawiązywanie przez organy w treści wydawanych rozstrzygnięć do «wartości zabytkowych» budynku przeznaczonego do rozbiórki budynku nie było prawnie relewantnie w tej sprawie" i oparcie wniosku, że rozbiórka była niedopuszczalna właśnie na wartościach zabytkowych budynku - wskutek czego nieznane jest stanowisko WSA w tej sprawie, a w konsekwencji niemożliwa jest kontrola instancyjna; d) odstąpienie od uzasadnienia wyroku WSA, w zakresie odpowiadającym na pytanie dlaczego WSA - podzielił stanowisko Ministra co do zakresu ochrony w strefie krajobrazowej, - uznał - wbrew literalnemu brzmieniu przepisu - że otoczeniem zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 15 u.o.z. jest "pewien zespół krajobrazowy postrzegany łącznie z zabytkiem jako funkcjonalnie z nim związany", - uznał, że w strefie ochrony krajobrazowej wyznaczonej decyzją rejestrową obowiązują kryteria ochrony wyższe niż wynikające z u.o.z., wskutek czego nieznane są motywy WSA, a w konsekwencji niemożliwa jest kontrola instancyjna; e) przyjęcie, że zarzut skarżącej dotyczący niezastosowania art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z. jest bezzasadny z tego powodu, że LWKZ i Minister mieli kompetencje do wydania decyzji w sprawie, podczas gdy posiadanie przez organ administracyjny kompetencji do działania w sprawie nie wyklucza możliwości naruszenia prawa przez organ - wskutek czego WSA wydał wyrok bez powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także nie rozpoznał jednego z kluczowych zarzutów skargi do WSA dotyczącego prawidłowości ustalenia podstawy prawnej działania organów administracji; 2) art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez bezkrytyczne uznanie za słuszne wniosków LWKZ oraz Ministra co do negatywnego wpływu rozbiórki budynku na chroniony krajobraz, a także uzasadnienie w sposób ogólnikowy i zdawkowy dlaczego WSA uznał te poglądy za słuszne - wskutek czego nieznane są w pełni motywy WSA, a w konsekwencji niemożliwa jest kontrola instancyjna, a skarżąca została pozbawiona swojego prawa do sądowoadministracyjnej kontroli legalności postępowania organów administracji. Nadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 3 ust. 15 u.o.z. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie - wbrew literalnemu brzmieniu przepisu - że otoczeniem zabytku jest "pewien zespół krajobrazowy postrzegany łącznie z zabytkiem jako funkcjonalnie z nim związany"; 2) art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z. poprzez jego niezastosowanie mimo uznania, że budynek położony jest w otoczeniu zabytku; 3) art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji uznanie, że "organ ochrony zabytków kierować się musi ochroną interesu społecznego utożsamianego z ochroną wartości kulturowych i historycznych", podczas gdy nakaz utożsamiania interesu społecznego z ochroną wartości kulturowych i historycznych nie wynika wprost z przepisów prawa i nie da się go wywieść w drodze wykładni; 4) art. 1 i art. 4 i art. 7 u.o.z. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że na obszarze, na którym położony jest budynek obowiązują kryteria ochrony wyższe niż wynikające z u.o.z. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 17 lutego 2023 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Zielonej Górze z dnia 6 maja 2022 r., odmawiającą udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], polegających na rozbiórce budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] na działce o nr ewid. [...] w mieście K. Podstawą materialnoprawną decyzji organów był art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Stwierdzić należy, że zarówno zaskarżony wyrok, jak i decyzje organów są wadliwe. Decyzja organu I instancji jest wadliwa już z tego powodu, że jej sentencja zawiera istotny błąd, a mianowicie wskazuje, że organ odmawia udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych "na obszarze zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]", podczas gdy – jak wynika z akt spawy - budynek mieszkalny wielorodzinny zlokalizowany przy ul. [...] na działce o nr ewid. [...] w mieście K. znajduje się poza tym obszarem. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Zielonej Górze z dnia 20 lipca 1978 r. znak KL-IV-5340/D/16/78, do rejestru zabytków wpisany został: "Zespół urbanistyczno-krajobrazowy miasta K. w granicach określonych linią przerywaną na planie stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. Obszar w określonych na planie granicach podlega ścisłej ochronie konserwatorskiej. Ochroną krajobrazową objęty zostaje ponadto teren położony w promieniu 1 km od granicy ścisłej ochrony." Należy ponadto zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie nr 227 z dnia 17 kwietnia 1997 r., w którym na podstawie art. 113 Kodeksu postępowania administracyjnego Wojewódzki Konserwator Zabytków w Zielonej Górze, na wniosek Urzędu Miejskiego w K., wyjaśnia, w jakich granicach wpisano do rejestru zabytków pod nr [...] (decyzja znak KL-IV-5340/D/16/78 z dnia 20 lipca 1978 r.) "Zespół urbanistyczno-krajobrazowy miasta K.". W postanowieniu tym przyjęto, że ochronie konserwatorskiej podlega obszar w granicach opisanych w sentencji postanowienia. Ponadto, teren objęty ochroną konserwatorską zaznaczony został linią przerywaną na planie miasta, stanowiącym integralną część postanowienia. Z powyższych aktów administracyjnych wynika, że sporny budynek znajduje się poza terenem objętym ochroną konserwatorską. Nie można zatem twierdzić, jak uczynił to organ I instancji, że budynek przeznaczony do rozbiórki położony jest na terenie zespołu urbanistyczno-krajobrazowego wpisanego do rejestru zabytków. Błędne jest również stanowisko organu odwoławczego, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że strefa ochrony krajobrazowej jest integralną częścią wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistyczno-krajobrazowego, a w konsekwencji, że zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków jest miasto K. wraz z terenem strefy ochrony krajobrazowej. Z powyższego wynika, że błędna jest również podstawa materialnoprawna decyzji, tj. art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., gdyż planowane do wykonania roboty budowlane nie będą realizowane "przy zabytku wpisanym do rejestru". Jak słusznie wskazywał inwestor w toku całego postępowania, decyzja rejestrowa wyraźnie odróżnia oba obszary i stopień przypisanej im ochrony. Budynek przeznaczony do rozbiórki znajduje się na obszarze objętym ochroną krajobrazową. Istotne było zatem dokonanie oceny, czy rozbiórka spornego budynku będzie miała wpływ na wartości krajobrazowe obszaru objętego ścisłą ochroną konserwatorską. Dokonując tej oceny należało mieć na względzie, że budynek ten nie współtworzy objętego ścisłą ochroną konserwatorską historycznego układu urbanistycznego i zespołu zabudowy miasta K., znajduje się natomiast w południowej części miasta, bezpośrednio w granicach zakładu przemysłowego inwestora. Nie jest to również obiekt wpisany indywidualnie do rejestru zabytków, zatem irrelewantne dla sprawy było nawiązywanie przez organy w treści wydanych rozstrzygnięć do "wartości zabytkowych" budynku przeznaczonego do rozbiórki. Przedstawienie przez organy w uzasadnieniach decyzji argumentacji dotyczącej wartości zabytkowych obiektu wskazuje, że wydając decyzje organy oparły się na błędnych przesłankach. Ponadto, błędne odczytanie decyzji rejestrowej przez organy, które uznały, że strefa ochrony krajobrazowej stanowi integralną część wpisanego do rejestru zabytku obszarowego, rzutowało na dalsze ustalenia i argumentację organów, co doprowadziło do wydania wadliwych rozstrzygnięć. Wbrew zatem twierdzeniu Sądu I instancji, kwestia zasadności udzielenia skarżącej Spółce pozwolenia na wykonanie prac rozbiórkowych była przez organy rozstrzygnięta w odniesieniu do innych kryteriów, niż kryterium wpływu planowanej rozbiórki na walory krajobrazowe objętego ścisłą ochroną konserwatorską obszaru zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta K. Jak już wyżej wskazano, z decyzji rejestrowej wynikają różne zakresy ochrony poszczególnych obszarów. Na terenie objętym ścisłą ochroną konserwatorską uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wymagają wszelkie prace o charakterze urbanistycznym (lokalizacja nowych obiektów i wyburzenia), budowlanym (remonty, przebudowy), prace związane z kształtowaniem przestrzeni (drogi, zieleńce) oraz wszelka działalność o charakterze plastycznym jak szyldy i reklamy. Na obszarze objętym ochroną krajobrazową uzgodnienia wymagają wszelkie nowe lokalizacje oraz roboty mające wpływ na zmianę krajobrazu. Organy nie dokonują rozróżnienia zakresu ochrony ww. obszarów, tymczasem – jak zasadnie wskazywał inwestor w toku postępowania - zakres ochrony krajobrazowej jest węższy niż zakres ochrony historycznego układu urbanistycznego. Zakres ochrony krajobrazowej ogranicza się bowiem do takiego kształtowania zabudowy, aby nie zaburzała ona wartości krajobrazowych głównego układu urbanistycznego. Stwierdzić zatem należy, że strefa ochrony krajobrazowej nie podlega ochronie ze względu na znajdujące się w niej wartościowe obiekty, a jest tworzona z uwagi na konieczność zapewnienia ochrony widoku na strefę objętą ścisłą ochroną konserwatorską. Dla strefy tej wprowadzono obowiązek uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków nowych lokalizacji oraz robót mających wpływ na zmianę krajobrazu, co wynika z treści decyzji rejestrowej. Chodzi tu zatem przede wszystkim o ochronę przed powstaniem nowych obiektów, które mogłyby zasłonić widok na chroniony krajobraz. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, w szczególności dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez inwestora, jak i dołączonej do protokołu oględzin z dnia 15 marca 2022 r. wynika, że z uwagi na położenie obiektu - w znacznym oddaleniu od zespołu zabudowy miasta, na terenie zakładu przemysłowego, w sąsiedztwie powstającej współczesnej zabudowy przemysłowej i mieszkalnej, rozbiórka spornego obiektu w żaden sposób nie wpłynie na wartości krajobrazowe historycznego układu urbanistycznego i zespołu zabudowy miasta K. Tym samym brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] na działce o nr ewid. [...] w mieście K. Należy zauważyć, że na podstawie art. 140 ust. 1 u.o.z., decyzje ostateczne wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, a taką decyzją jest decyzja rejestrowa z 1978 r., zachowują ważność, co powoduje konieczność ponownego określenia zakresu ochrony udzielonej w ww. decyzjach w świetle nowej ustawy. Wymaga to więc niejako "przełożenia" mocy obowiązującej decyzji o wpisie do rejestru w świetle u.o.z. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dla ochrony zabytków przewiduje różne formy i zakresy tej ochrony. W orzecznictwie zauważa się, że ścisłe zakwalifikowanie obiektu do jednej z aktualnie ustanowionych form ochrony może spowodować trudności w tych przypadkach, w który wpisanie danego obiektu do rejestru zabytków nastąpiło decyzją administracyjną wydaną pod rządami ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, która nie wyróżniała, jak obecnie obowiązująca ustawa form ochrony konserwatorskiej (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 887/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). W art. 5 pkt 1 ustawa o ochronie dóbr kultury stanowiła, że pod względem rzeczowym przedmiotem ochrony mogą być w szczególności dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa. Powołana ustawa z 1962 r. nie definiowała pojęcia "otoczenia zabytku", jak i pojęcia "ochrony krajobrazowej". Zgodnie z art. 3 pkt 15 u.o.z., otoczeniem zabytku jest teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. W niniejszej sprawie, sporny obiekt położony jest na obszarze objętym ochroną krajobrazową, w promieniu 1 km od granicy ścisłej ochrony konserwatorskiej. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że budynek inwestora położony jest w otoczeniu zabytku, za czym przemawia sposób wyznaczenia strefy ochronnej - teren w promieniu 1 km od granicy ochrony ścisłej, a zatem "wokół zabytku", jak i to, że ta forma służy ochronie wartości widokowych zabytku. Brak jest jednak podstaw do twierdzenia – jak uczynił to Sąd I instancji, że ochronie w tej sprawie podlega obszar ochrony krajobrazowej jako otoczenie zabytku z tym zastrzeżeniem, że obowiązują na nim wyższe, niż wynikające z obowiązującej u.o.z., kryteria ochrony. Jak już wyżej wyjaśniono, o zakresie ochrony decydują postanowienia decyzji rejestrowej, które takich wyższych kryteriów ochrony nie przewidują. Za nieprawidłowe należy uznać również twierdzenie Sądu I instancji, że otoczeniem zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 15 u.o.z. jest w istocie pewien "zespół krajobrazowy" postrzegany łącznie z zabytkiem jako "funkcjonalnie z nim związany". Z ww. przepisu taka definicja nie wynika. Uznanie, że otoczenie zabytku stanowi zespół krajobrazowy doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku, że ochronie podlega krajobraz otoczenia, a nie wartości widokowe samego zabytku, tj. zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta K., co słusznie podnosi skarżąca kasacyjnie Spółka. Za usprawiedliwiony należało zatem uznać zarzut błędnej wykładni art. 3 pkt 15 u.o.z. Zasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej, że skoro WSA uznał, że budynek położony jest w otoczeniu zabytku, powinien wskazać jako podstawę materialnoprawną działania organów art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z. Brak jest natomiast podstaw pozwalających na uznanie, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Wadliwość przedstawionej w uzasadnieniu argumentacji nie stanowi zatem o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w szczególności stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i decyzji organów, na podstawie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.). O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.