II OSK 2450/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 1 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 329/24 w sprawie ze skargi P. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. F. (dalej skarżący) na decyzję Wojewody Podkarpackiego (dalej Wojewoda) z 5 stycznia 2024 r. nr I-III.7721.15.4.2023 w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wyrokiem z 19 czerwca 2024 r. o sygn. II SA/Rz 329/24, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Łańcuckiego (dalej Starosta) z 14 sierpnia 2023 r. nr AB-II.6740.85.2022 i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego oraz zwrot kwoty 300 złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku wyjaśnił m.in., na wniosek skarżącego wznowiono postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z 10 października 2022 r., zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, obejmujące budowę wolno stojącej dzwonnicy kościelnej na terenie obejmującym nieruchomość położoną w miejscowości [...]. Skarżący podnosił, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym daną decyzją ostateczną co wyczerpuje przesłanki podstawy wznowieniowej, wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa."). Sąd I instancji zwrócił uwagę na mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy, odniósł się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i stwierdził, że już tylko potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda zaś stwierdził, że planowana inwestycja nawet potencjalnie nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego w zakresie § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225; dalej: "rozporządzenie"), jako że cień rzucany przez dzwonnicę na działkę w ogólne nie wejdzie w obręb działki skarżącego. W niniejszej sprawie należy natomiast uwzględnić okoliczności, związane z oddziaływaniem na działkę skarżącego poprzez hałas generowany przez dzwonnicę. Odległość od dzwonnicy do granicy działki skarżącego wynosi 11m a do budynku mieszkalnego – 16m, w rzeczywistości więc są to niewielkie odległości. W judykaturze zasadnie podnosi się, jak wskazał Sąd I instancji, że nawet jeżeli dany obiekt spełnia wszystkie konieczne normy prawa i odpowiada warunkom technicznym, jakim powinna odpowiadać dana inwestycja, w tym przypadku w zakresie dopuszczalnego poziomu hałasu, to z tego względu podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w obszarze oddziaływania obiektu nie traci przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeciwnie, konieczność zachowania tych norm i wymagań świadczy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na daną nieruchomość. Jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) musi mieć zapewnioną możliwość uczestnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, aby móc reagować na ewentualne nieprawidłowości związane z projektowaniem obiektu, bądź by mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały w danej sprawie spełnione. Gdyby na tym etapie pominąć jakąkolwiek ze stron, utraciłaby ona możliwość ewentualnego zakwestionowania potencjalnych uchybień poczynionych przez inwestora, jego projektanta, czy nawet organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem Sądu organy uznając, że skarżący nie ma przymiotu strony postępowania dokonały błędnej wykładni prawa materialnego – art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej "Pr.bud."), jak również naruszyły przepisy postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 Kpa., wadliwie uznając, że nie zachodzi przesłanka wznowienia i należy odmówić uchylenia decyzji ostatecznej. Jak stwierdzono, ustalenie przesłanki wznowieniowej w postaci pozbawienia strony bez jej winy możliwości działania oznacza, że organ orzekający o tym w nadzwyczajnym trybie postępowania, zobowiązany jest przeprowadzić ponowną weryfikację projektu budowlanego z udziałem strony pozbawionej wcześniej takiej możliwości, w szczególności w zakresie dotyczącym spełnienia norm związanych z ochroną przed hałasem. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Wojewoda, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr.bud. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), poprzez ich błędną wykładnię, a w efekcie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania polegająca na braku udziału skarżącego bez własnej winy w sprawie pozwolenia na budowę, co skutkowało uchyleniem decyzji organu I i II instancji, gdy stan faktycznych sprawy ustalono w sposób zgodny z tymi przepisami oraz regułami prowadzenia postępowania wznowieniowego, co skutkowało uznaniem, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, 2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 Kpa. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., przez przyjęcie że zachodzą podstawy do wznowienia postępowania i uznania skarżącego za stronę postępowania, gdy mając na uwadze prawidłową wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr.bud., takiego przymiotu strony skarżącemu nie można przyznać zważywszy, że kwestionowana inwestycja w żaden sposób nie doprowadzi do ograniczenia w zabudowie działki skarżącego i tym samym nie posiada on interesu prawnego w tej sprawie. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi (art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie (art. 185 § 1 p.p.s.a.), zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewoda stwierdził w szczególności, że skoro – co jest pewne – sporna dzwonnica będzie spełniała wymagania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112), co potwierdził projektant w projekcie, to nie sposób twierdzić, by właściciel działki nie położonej nawet bezpośrednio względem terenu inwestycji posiadał przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę. Interes prawny uwarunkowany jest ograniczeniami w zabudowie terenu sąsiedniego, co nie będzie miało miejsca na gruncie niniejszej sprawy. Przekroczenie norm hałasu pozostaje poza przedmiotem oceny organu administracji architektoniczno-budowlanej wydającego pozwolenie na budowę, a właściwym organem w tym zakresie jest organ ochrony środowiska. Zdaniem Wojewody źródłem interesu prawnego skarżącego w analizowanej sprawie nie może być § 11 rozporządzenia, bowiem znalazłby on zastosowanie tylko w przypadku przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, a przypadek taki nie zachodzi w niniejszej sprawie. Skarżący pismem z [...] września 2024 r. udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podjął polemikę z argumentacją przedstawioną na rzecz złożonej skargi kasacyjnej, odnosząc się do orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestii rozumienia mających w sprawie zastosowanie regulacji prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów w niej postawionych. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określono w § 2 danego przepisu. Wobec braku stwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Z istoty powołanych zarzutów oraz ich uzasadnienia wynika, że nie mieszczą się one w ramach wskazywanych przez skarżącego kasacyjnie uchybień proceduralnych, których dopuścił się Sąd I instancji, lecz stanowią uzasadnienie na rzecz zastosowania regulacji, będących podstawą zaskarżonych decyzji. Nie wiadomo więc jakie okoliczności faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie zostały wyjaśnione, do jakich ustaleń poczynionych w sprawie się nie ustosunkowano i jaki to miało wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza że Sąd I instancji odniósł się do okoliczności sprawy i należycie wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Podniesione natomiast wątpliwości w zakresie zasadności wznowienia postępowania, stanowiące w przekonaniu skarżącego kasacyjnie Wojewody o naruszeniu norm procesowych, to już kwestia zastosowania prawa materialnego, a nie ustaleń faktycznych. W konsekwencji, zarzuty naruszenia norm proceduralnych uznać należy za nieuzasadnione, co oznacza, że stanu faktycznego sprawy Wojewoda skutecznie nie podważył. Przechodząc zatem do pozostałych zarzutów postawionych przez Wojewodę, podkreślenia wymaga, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, nawet jeżeli dany obiekt spełnia wszystkie konieczne normy prawa i odpowiada warunkom technicznym, jakim powinna odpowiadać dana inwestycja, w tym przypadku w zakresie dopuszczalnego poziomu hałasu, to z tego względu podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w obszarze oddziaływania obiektu nie traci przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto, już tylko potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2022 r. o sygn. II OSK 893/20 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"), przyjęto, że stroną postępowania na gruncie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr.bud. powinny być nie tylko osoby, których prawa zostały jednoznacznie naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, w tym sposobem usytuowania budynku od granicy działki budowlanej decydującym o stopniu zbliżenia inwestycji z zabudową mieszkalną znajdującą się na działce sąsiedniej, ale też takie, na których nieruchomości obiekt budowlany tylko potencjalnie może oddziaływać, nawet jeśli z zatwierdzonego projektu budowlanego może wynikać, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z Pr.bud. i przepisów odrębnych. Również w piśmiennictwie ukształtowany jest pogląd, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 Pr.bud. w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomości, powinny być stronami tego postępowania (tak: Komentarz aktualizowany do art. 28 Prawa budowlanego, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz, A. Kosickiego, SIP LEX pkt II). Nie tylko bezsporne naruszenie praw wynikających z szeroko rozumianego prawa budowlanego sprawia, że aktualizuje się podstawa z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr.bud., ale wystarczające jest istnienie potencjalnego oddziaływania, które zresztą ujawniono w niniejszym postępowaniu. Rację ma Sąd I instancji, twierdząc, że konieczność zachowania danych norm i wymagań świadczy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na określoną nieruchomość. Jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) musi mieć zapewnioną możliwość uczestnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, aby móc reagować na ewentualne nieprawidłowości związane z projektowaniem obiektu, bądź by mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały w danej sprawie spełnione. Gdyby na tym etapie pominąć jakąkolwiek ze stron, utraciłaby ona możliwość ewentualnego zakwestionowania potencjalnych uchybień poczynionych przez inwestora, jego projektanta, czy nawet organu administracji architektoniczno-budowlanej. W badanej sprawie tymczasem Starosta a za nim Wojewoda uznając, że skarżący nie ma przymiotu strony postępowania dokonały błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Pr.bud., naruszyły art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 Kpa. twierdząc, że nie zachodzi przesłanka wznowienia i należy odmówić uchylenia decyzji ostatecznej. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo wyeliminował dane rozstrzygnięcia z obrotu. Przepis art. 149 § 2 Kpa. nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia postępowania nie tylko co do przyczyn wznowienia, ale także co do istoty sprawy, czego – jak wynika z uzasadnienia wyroku objętego skargą kasacyjną – zarówno Starosta, jak i Wojewoda zdają się nie dostrzegać. Przedmiotem postępowania rozpoznawczego, zgodnie z powołanym przepisem, jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz – w razie pozytywnego wyniku tych czynności – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej (tak: wyroki NSA o sygn.: II OSK 3365/14, II OSK 163/20, dostępne w CBOSA). Jak stwierdził zasadnie Sąd I instancji, ustalenie przesłanki wznowieniowej w postaci pozbawienia strony bez jej winy możliwości działania oznacza, że organ orzekający o tym w nadzwyczajnym trybie postępowania, zobowiązany jest przeprowadzić ponowną weryfikację projektu budowlanego z udziałem strony pozbawionej wcześniej takiej możliwości, w szczególności w zakresie dotyczącym spełnienia norm związanych z ochroną przed hałasem. Może dojść do sytuacji, w której pomimo zaistnienia podstawy wznowienia, organ mimo to wyda decyzję o nie uchylaniu decyzji dotychczasowej z uwagi na to, że w wyniku wznowienia wydałby dokładnie taką samą decyzję. Jednakże może się także okazać, że w wyniku wznowienia postępowania i ponownej oceny, pierwotna decyzja nie może się ostać w obrocie i sprawę należy załatwić inaczej. Strona pozbawiona działania ma więc w postępowaniu wznowieniowym taki katalog uprawnień, jaki przysługiwałby jej w postępowaniu zwykłym, gdyby brała w nim udział, którego została nie ze swej winy pozbawiona. Warto ponadto zwrócić uwagę, że Wójt Gminy Łańcut (dalej Wójt) skierował do skarżącego pismo z [...] stycznia 2023 r., informujące o wydaniu decyzji z 18 listopada 2020 r. dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Jak wynika z treści powołanego pisma, skarżącego uznano za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego w danym zakresie. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji Wójta, właściwy organ utrzymał w mocy tę decyzję, wobec zaś braku złożenia skargi do sądu administracyjnego przez żadną ze stron, decyzja Wójta stała się ostateczna i prawomocna. Kwestie dotyczące dostępu terenu inwestycji oraz powodowanych uciążliwości w postaci wibracji i hałasu wyjaśniono w decyzji o warunkach zabudowy, właściwy organ odniósł się do tego w swoim rozstrzygnięciu, o treści którego zawiadomiono skarżącego. W postępowaniu zatem obejmującym ustalenie warunków zabudowy organy przyznały skarżącemu status strony postępowania. Okoliczność ta wzmacnia argumentację na rzecz uznania skarżącego za stronę także w postępowaniu, którego przedmiot wyznaczają ramy decyzji zaskarżonych w niniejszym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe, stanowisko skarżącego kasacyjnie Wojewody uznać należy za wadliwe i jako takie niezasługujące na uwzględnienie. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym zadaniem organu będzie uwzględnienie dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni mających zastosowanie w tej sprawie regulacji prawnych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.