II OSK 268/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek-Rak, Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Bielsko-Biała od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1045/23 w sprawie ze skargi Gminy Bielsko-Biała na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 marca 2023 r. znak: DOZ-OAiK.650.74.2022.ML w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

1. Wyrokiem z 9 sierpnia 2023 r., VII SA/Wa 1045/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Gminy Bielsko-Biała na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN) z 6 marca 2023 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, w wyniku postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków (ŚWKZ) decyzją z 17 grudnia 2021 r., na podstawie art. 9 ust. 1 art. 9 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2021, poz. 710 ze zm., Uoz), orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa śląskiego pod numerem [...] kamienicy przy ul. [...] (...) w Bielsku-Białej. Z w/w decyzji wynikało, że na podstawie prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Bielsku-Białej księgi wieczystej nr [...] dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] właścicielem przedmiotowego budynku jest C. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w B. (Spółka). 2.2. W wyroku wskazano dalej, że Gmina Bielsko-Biała wniosła odwołanie od powyższej decyzji ŚWKZ. 2.3. Sąd pierwszej instancji przywołał motywy decyzji II instancji wskazując, że rozpoznając powyższe odwołanie MKiDN decyzją z 6 marca 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję ŚWKZ i umorzył postępowanie organu I instancji. Podstawą umorzenia postępowania było stwierdzenie, że w momencie wydawania decyzji przez organ odwoławczy przedmiotowy budynek został w całości rozebrany, co oznacza, że nie istnieje już przedmiot ochrony konserwatorskiej. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Poinformował, że Spółka nie była już stroną postępowania w momencie wydawania decyzji w II instancji, jako że od 23 listopada 2021 r. właścicielem nieruchomości, na której położona jest sporna kamienica, a jednocześnie jedynym uczestnikiem postępowania została Gmina Bielsko-Biała. Następnie Minister przedstawił podstawy rozpatrywanego odwołania oraz ujęty w nim dowód z wykonanej ekspertyzy, z której wynikała konieczność rozbiórki kamienicy. Powołano się również na decyzję nr [...] Prezydenta Miasta Bielska-Białej z 3 stycznia 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, którą udzielono zezwolenia na rzecz Prezydenta Miasta Bielsko-Biała na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Rozbudowa ulicy C. w Bielsku-Białej - etap II odcinek od ul. J. do kamienicy nr (...)" (decyzja zrid), z zakresem inwestycji obejmującym m. in. rozbiórkę przedmiotowej kamienicy. Przywołanej decyzji zrid nadano rygor natychmiastowej wykonalności. 2.4. W wyroku wskazano, że organ odwoławczy potwierdził fakt doręczenia 27 grudnia 2021 r. Gminie Miastu Bielsko-Biała decyzji ŚWKZ wpisującej do rejestru kamienicę przy ul. C. (...) w Bielsku-Białej. Następnie wobec konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie waloryzacji obiektu na tle historycznej zabudowy miasta oraz ustaleń dotyczących stopnia zachowania jego autentycznej substancji oraz możliwości utrzymania wartości zabytkowych w świetle treści ekspertyzy technicznej z grudnia 2021 r., organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. powołał w charakterze biegłego Narodowy Instytut Dziedzictwa. Opinia tegoż Instytutu wpłynęła 23 maja 2022 r.. Wynikało z niej, że w momencie wpisu do rejestru zabytków w/w kamienica posiadała wysoki walor autentyczności, podkreślono jej wartość naukową oraz wielokrotnie powtórzono skalę wartości artystycznej budynku. W świetle tych dokumentów organ odwoławczy uznał, że ŚWKZ prawidłowo rozpoznał wartość kamienicy. Odnosząc się do zarzutów odwołania, MKiDN stwierdził, że z uwagi na skuteczność wniesionego przez Gminę odwołania nie została ona pozbawiona udziału w postępowaniach na prawach strony. 3.1. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Ministra, Gmina Bielsko-Biała złożyła skargę do WSA w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji ŚWKZ, uchylenie zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do uzasadnienia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. 3.2. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez MKiDN, że decyzja organu I instancji została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, tj. Spółki, 2) art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 Uoz oraz art. 105 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że kamienica ma charakter zabytku i spełnia wszystkie wymagania do bycia uznaną za zabytek, 3) art. 136 § 1 w z art. 15 oraz art. 10 § 1 K.p.a. poprzez powołanie przez MKiDN biegłego Narodowego Instytutu Dziedzictwa, 4) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych. 3.3. Odpowiadając na skargę organ naczelny podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił. 4.2. Sąd pierwszej instancji przyznał rację skarżącej, że wadliwie decyzja ŚWKZ została skierowana do osoby, która stroną postępowania nie była oraz fakt, że Gmina Bielsko-Biała, chociaż była informowana o podejmowanych w toku postępowania rozstrzygnięciach, nie miała w toczącym się postępowaniu przymiotu strony. Wbrew twierdzeniu organu, sąd przyznał, że sam fakt doręczania jej "do wiadomości" rozstrzygnięć w sprawie nie czyniło jej stroną postępowania, ani nie skutkuje przyjęciem, że brała w takim postępowaniu udział. Doręczenie decyzji i innych aktów "do wiadomości" jest tylko czynnością techniczną, którą nie można zmienić roli procesowej takiego podmiotu, którego w ten sposób zawiadamia się o wydanej decyzji. Dalej sąd pierwszej instancji wywiódł, że sytuacja, w której decyzja organu I instancji została skierowana do osoby, która nie była stroną postępowania, w rozpatrywanej sprawie nie może jednak prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy bowiem, chociaż nie uznał tej okoliczności za podstawę rozstrzygnięcia, to jednak uchylił decyzję organu I instancji z innych przyczyn, wskazując na bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w sprawie z uwagi na brak istnienia przedmiotu ochrony konserwatorskiej. Powyższe oznacza, że decyzja organu I instancji na skutek wniesionego odwołania została przez organ II instancji wyeliminowana z obrotu prawnego, uczyniono to w sposób, który przewiduje prawo. 4.3. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję organu I instancji, co spowodowało, że została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Powyższe oznacza, że osiągnięty został właściwy skutek – eliminacja z obrotu wadliwej decyzji, nawet jeśli nie wszystkie ważkie okoliczności legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Tym samym, według sądu a quo, organ II instancji zasadnie orzekł o umorzeniu postępowania przed I instancją. 4.4. Sąd pierwszej instancji uwypuklił, że strona próbowała również poddać kontroli decyzję ŚWKZ, co w obecnym stanie prawnym nie jest to możliwe. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu poprzez rozstrzygnięcie organu odwoławczego, a zatem nie istnieją żadne podstawy prawne do sprawdzenia jej legalności w sytuacji, gdy sąd stwierdza zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego. Sąd wojewódzki nie podzielił także podniesionych zarzutów dotyczących naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 K.p.a., tj. kwestionujących treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego i jego "nadmiarowości". 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Bielsko-Biała – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając tenże wyrok w całości. 5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259; Ppsa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 15 K.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności przez WSA w Warszawie zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa – naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania; sąd w skarżonym wyroku sam stwierdza, że decyzja organu I instancji została skierowana do podmiotu nie będącego stroną postępowania, zaś skarżącej kasacyjnie w tym postępowaniu nie przysługiwał przymiot strony; WSA w Warszawie uznał zaś za zgodną z prawem decyzję, wydaną w istocie w postępowaniu jednoinstancyjnym – adresatem decyzji organu I instancji była Spółka, zaś adresatem decyzji wydanej przez organ II instancji była skarżąca kasacyjnie; powoduje to, że między rozstrzygnięciami organu II oraz I instancji nie występuje tożsamość podmiotowa; zasada dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym, wbrew stanowisku WSA w Warszawie, wydanie decyzji skierowanej do skarżącej kasacyjnie, w sytuacji gdy adresatem decyzji organu I instancji był inny podmiot, stanowi rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania; działanie takie godzi w prawa oraz uprawnienia skarżącej kasacyjnie i wbrew stanowisku WSA we Warszawie takiego rozstrzygnięcia nie można uznać za zgodne z prawem; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Warszawie, że nie jest on uprawniony do kwestionowania uzasadnienia decyzji administracyjnej, ponieważ Ppsa nie przewiduje takiego orzeczenia, podczas gdy w ukształtowanej już linii orzeczniczej jednoznacznie wskazuje się, że jest w pełni dopuszczalna skarga w przedmiocie samego uzasadnienia decyzji administracyjnej; w judykaturze przyjmuje się, że mimo braku pozytywnej normy prawnej w tym zakresie, możliwe jest zaskarżenie uzasadnienia decyzji administracyjnej, ponieważ jest ono koniecznym oraz istotnym elementem decyzji administracyjnej, a przy tym jest traktowane jako część równoważna, z punktu widzenia znaczenia, z samą osnową decyzji; w konsekwencji, kontrola uzasadnienia jest traktowana jako kontrola decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa, zaś sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję, może uchylić ją w części dotyczącej także uzasadnienia; tym samym WSA w Warszawie był w pełni uprawniony do dokonania oceny uzasadnienia decyzji oraz jego zakwestionowania w przypadku jego naruszenia przez organ II instancji; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 i art. 6 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Warszawie, że organ II instancji umarzając postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość był przy tym uprawniony do badania, czy kamienica spełnia cechy zabytku w sytuacji, gdy w dacie wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości organ był zobowiązany do jego umorzenia; dalsze prowadzenie postępowania odwoławczego, w tym ocena czy kamienica mogła być uznana za zabytek stanowi w istocie nadużycie prawa przez organ II instancji; w przypadku umorzenia postępowania, ocena czy kamienica miała charakter zabytku oraz spełnia wszystkie wymagania określone w art. 3 pkt 1 Uoz jest irrelewantna; prowadzenie przez organ II instancji "pełnego" postępowania, w tym uzyskanie opinii biegłego, zmierzało wyłącznie do wytworzenia argumentacji, która mogłaby być wykorzystana w postępowaniach karnych prowadzonych w stosunku do pracowników Gminy Bielsko-Biała; nadużycie celów niż wydanie rozstrzygnięcia w sprawie i zakończenie postępowania – do tego wystarczające było bowiem wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości, która to zmaterializowała się prawie rok przed wydaniem decyzji przez organ II instancji; dla oceny nadużycia prawa znaczenie ma także fakt, że czynności dowodowe prowadzone przez organ II instancji, w tym przede wszystkim pozyskanie opinii biegłego, były prowadzone bez czynnego udziału skarżącej kasacyjnie w ich przeprowadzeniu; z uwagi na oddalenie skargi, mimo stwierdzenia przez sąd, że niektóre zarzuty skargi okazały się zasadne, skarżąca kasacyjnie została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do zebranych przez organ II instancji dowodów, które to stanowią podstawę do kategorycznego, a przy tym przedwczesnego przyjęcia przez ten organ, że kamienica spełnia wszystkie kryteria zabytku; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. oraz art. 10 § 1, art. 79 § 1 oraz art. 81 K.p.a. i art. 15 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji był uprawniony do przeprowadzenia opinii biegłego w ramach dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, podczas gdy w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia określonego dowodu w celu uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego; wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, przeprowadzenie opinii biegłego nie mieści się w dyspozycji art. 136 § 1 K.p.a.; jeżeli bowiem w sprawie odwoławczej wystąpiły zagadnienia wymagające podjęcia dodatkowych czynności w celu ustalenia stanu faktycznego, w tym także sięgnięcia do wiadomości specjalnych, to organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania decyzji kasatoryjnej, tak aby nie dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, co w przedmiotowej sprawie wystąpiło; WSA w Warszawie zaakceptował ów niezasadnie przeprowadzony dowód jako prawidłowy, mimo że strona postępowania nie miała realnej możliwości zapoznania się z nim oraz przedstawienia w tym zakresie własnych twierdzeń oraz zarzutów; doszło tym samym do przyjęcia przez WSA w Warszawie, że decyzja odpowiada prawu, podczas gdy organ II instancji dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 5) art. 141 § 4 Ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom określonym w tym przepisie; sąd w zaskarżonym wyroku bardzo lakonicznie odniósł się do zarzutów oraz twierdzeń skarżącej kasacyjnie, w tym przede wszystkim naruszania zasady dwuinstancyjności oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu; WSA w Warszawie dostrzegł, że decyzja organu I instancji została skierowana do osoby, która nie była stroną postępowania; jednakże nie odniósł tej okoliczności do braku tożsamości podmiotowej między decyzją organu II oraz I instancji; dodatkowo, WSA w Warszawie wskazał, że organ II instancji w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego był uprawniony do przeprowadzenia szeregu czynności dowodowych, nie zauważył przy tym, że czynności były przeprowadzone bez jakiegokolwiek udziału skarżącej kasacyjnie; sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się to tak istotnych kwestii jak to, czy skarżąca kasacyjnie miała możliwość zapoznania się oraz wypowiedzenia się co do treści przeprowadzonej opinii biegłego; powoduje to, że trudno jest stwierdzić, że sąd pierwszej instancji zawarł stanowisko co do stanu faktycznego sprawy, skoro ten został ustalony w sposób rażąco naruszający uprawnienia oraz gwarancje procesowe skarżącej kasacyjnie. 5.3. Biorąc pod uwagę ww. zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W razie nieuwzględnienia powyższego, wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej, ale poprzez przyjęcie, że mimo błędnego uzasadnienia wyrok sądu pierwszej instancji odpowiada prawu; 5.4. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. 5.5. W odpowiedzi na skargę kasacyjną MKiDN wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Minister podniósł, że sprawa została rozpoznana prawidłowo i nie doszło do żadnych uchybień proceduralnych zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. 5.6. W replice na odpowiedź na skargę kasacyjną nowy pełnomocnik Gminy Bielsko-Biała podtrzymał w całości wszelkie twierdzenia i wnioski przedstawione przez Gminę w skardze kasacyjnej, a w szczególności wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Wskazał też, że twierdzenia podnoszone przez MKiDN w odpowiedzi na skargę kasacyjną są bezzasadne oraz pozostają bez związku dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. 5.7. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej kasacyjnie popierał skargę kasacyjną w całości wraz z zarzutami i wnioskami w niej zawartymi. Podkreślił długotrwałość postępowania odwoławczego i że gmina kierowała pismo ponaglające Ministra. Pełnomocnik organu wnosił zaś o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną. 5.8. Sąd Naczelny postanowił dopuścić dowód z dokumentów wskazanych w piśmie skarżącej kasacyjnie z 28 kwietnia 2026 r. (k. 145), w którym wnosiła o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z następujących dokumentów: a) postanowienia prokuratora Prokuratury Okręgowej w Bielsku-Białej z 7.01.25r., sygn. [...] o umorzeniu śledztwa dot. zniszczenia zabytku – wyburzenia kamienicy przy ul. C.(...)w Bielsku-Białej, b) postanowienia Sądu Rejonowego w Bielsku-Białej z 2.07.25r., sygn. [...] wraz z uzasadnieniem; celem wykazania następujących faktów: - prawomocnego umorzenia postępowania karnego toczącego się przeciwko pracownikom skarżącej kasacyjnie w związku ze zniszczeniem rzekomego zabytku – kamienicy przy ul. C. (...) w Bielsku-Białej; - dokonania przez MKiDN oraz WSA w Warszawie rażąco błędnej oceny stanu faktycznego, polegającej na błędnym uznaniu, że kamienica posiadała cechy zabytku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2026, poz. 143) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna posiadała usprawiedliwione podstawy. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych. 6.2. Na wstępie należy wskazać, że na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dopuszczono dowód z dokumentów wskazanych w piśmie skarżącej kasacyjnie z 28 kwietnia 2026 r. obejmujących postanowienie prokuratora o umorzeniu śledztwa dotyczącego zniszczenia zabytku oraz postanowienie Sądu Rejonowego nie uwzględniającego zażalenia na w/w postanowienie prokuratora. Dokumenty te nie mogły jednak prowadzić do podważenia trafności zaskarżonego wyroku. Okoliczność prawomocnego umorzenia postępowania karnego dotyczącego wyburzenia spornej kamienicy nie przesądza bowiem o wadliwości ocen dokonywanych przez organy administracji na gruncie przepisów Uoz, gdyż postępowanie karne i administracyjne mają odmienny przedmiot, funkcję oraz przesłanki odpowiedzialności. Niezależnie od tego kwestia spełniania przez kamienicę cech zabytku nie stanowiła ostatecznie podstawy rozstrzygnięcia organu odwoławczego, który uchylił decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie wyłącznie z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą z rozbiórki tegoż obiektu. 6.3. Odnosząc się już do zarzutów kasacyjnych trzeba stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa jest niezasadny, gdyż przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w razie wystąpienia przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Tymczasem skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby decyzja organu odwoławczego była dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych wad nieważnościowych. Podnoszona przez nią okoliczność skierowania decyzji organu I instancji do podmiotu nie będącego stroną odpowiada ewentualnie przesłance z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie przesłance rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Niezależnie od tego organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i wyeliminował ją z obrotu prawnego, a zatem usunął skutki wskazywanej przez skarżącą wadliwości. Brak było zatem podstaw do zastosowania przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa i stwierdzenia nieważności decyzji Ministra. Tym samym zarzut wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. 6.4. Przywołany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę na taki akt oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. Nie jest zasadny powiązany z w/w przepisem zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie trafnie wskazuje, że uzasadnienie decyzji administracyjnej podlega kontroli sądu administracyjnego jako integralny element decyzji, a w orzecznictwie dopuszcza się możliwość zakwestionowania decyzji także z uwagi na wadliwość jej uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 22 lipca 2010 r., I OSK 223/10, LEX nr 694348). W tym zakresie nie można podzielić stanowiska sądu pierwszej instancji, o ile wskazał on, że ustawa – Ppsa nie przewiduje możliwości kontroli samego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że każda nieścisłość lub niepełność uzasadnienia skutkuje koniecznością uchylenia decyzji. W realiach sprawy sąd pierwszej instancji dokonał kontroli motywów rozstrzygnięcia organu odwoławczego, odnosząc się zarówno do kwestii statusu strony postępowania, jak i do przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Sąd a quo trafnie uznał, że nawet jeśli organ odwoławczy nie uczynił wszystkich wad decyzji organu I instancji podstawą swojego rozstrzygnięcia, pozostawało to bez wpływu na legalność decyzji Ministra, skoro decyzja ŚWKZ została uchylona i wyeliminowana z obrotu prawnego. 6.5. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 6 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy był uprawniony do prowadzenia dalszego postępowania dowodowego oraz odnoszenia się do kwestii spełniania przez kamienicę cech zabytku mimo ziszczenia się przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Trafnie skarżąca kasacyjnie Gmina wskazuje, że po ustaleniu przez organ odwoławczy, że przedmiotowy obiekt został rozebrany, a tym samym przestał istnieć przedmiot ochrony konserwatorskiej, dalsze szczegółowe prowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego wartości zabytkowych kamienicy nie było konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro bowiem podstawą decyzji Ministra było stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, to ocena, czy obiekt spełniał przesłanki uznania za zabytek w rozumieniu Uozi, pozostawała bez wpływu na samą treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Okoliczność ta nie oznacza jednak, że decyzja Ministra lub zaakceptowany przez sąd pierwszej instancji sposób procedowania organu naruszały prawo w stopniu mogącym uzasadniać uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Dodatkowe czynności dowodowe oraz odnoszące się do nich rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji miały bowiem charakter uboczny i nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia, którym było wyłącznie uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania z uwagi na brak przedmiotu ochrony konserwatorskiej po rozbiórce obiektu. Z akt sprawy wynika przy tym, że uzupełniające postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez Ministra w związku z potrzebą zweryfikowania prawidłowości ustaleń organu I instancji dotyczących waloryzacji obiektu na tle historycznej zabudowy miasta, stopnia zachowania jego autentycznej substancji oraz możliwości zachowania wartości zabytkowych w świetle ekspertyzy technicznej z grudnia 2021 r. W tym celu Minister, działając na podstawie art. 136 K.p.a., dopuścił dowód z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa jako podmiotu dysponującego wiadomościami specjalnymi. Sam fakt przeprowadzenia przez organ szerszego postępowania dowodowego, niż było to ostatecznie konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy, nie pozwala jednak przyjąć, że czynności te stanowiły nadużycie prawa lub podejmowane były wyłącznie dla celów pozaprocesowych. Gołosłowne zatem pozostają twierdzenia skarżącej, jakoby działania organu odwoławczego zmierzały wyłącznie do stworzenia materiału dowodowego dla potrzeb innych postępowań, w szczególności postępowań karnych prowadzonych wobec pracowników Gminy. Twierdzenia te nie znajdują oparcia w materiale sprawy i mają charakter wyłącznie polemiczny. 6.6. Niezależnie od powyższego skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby zarzucane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezsporne pozostaje bowiem, że podstawą rozstrzygnięcia Ministra było ustalenie, że wskutek rozbiórki obiektu postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Tym samym nawet ewentualna zbędność części postępowania dowodowego oraz odnoszących się do niego rozważań zawartych w uzasadnieniu decyzji nie mogła prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. 6.7. Za nieskuteczne należy również uznać twierdzenia skargi kasacyjnej dotyczące przewlekłości postępowania organu odwoławczego. Choć skarżąca kwestionowała czas trwania postępowania przed Ministrem, nie skorzystała z przewidzianych prawem środków służących sądowej kontroli przewlekłości postępowania, poprzestając jedynie na kierowaniu ponagleń do organu. Okoliczność ta dodatkowo osłabia formułowany obecnie zarzut instrumentalnego prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy. 6.8. Nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. oraz art. 10 § 1, art. 79 § 1, art. 81 i art. 15 K.p.a. Nietrafne jest stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, jakoby samo przeprowadzenie przez organ odwoławczy dowodu wymagającego wiadomości specjalnych pozostawało poza zakresem kompetencji określonej w art. 136 § 1 K.p.a. Przepis ten dopuszcza bowiem przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji, o ile nie prowadzi ono do faktycznego zastąpienia postępowania prowadzonego przez organ I instancji. W realiach sprawy Minister nie prowadził postępowania dowodowego od początku ani nie dokonywał ponownego kompleksowego ustalania całokształtu stanu faktycznego, lecz uzupełnił materiał zgromadzony przez ŚWKZ poprzez zasięgnięcie opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa odnoszącej się do określonych zagadnień specjalistycznych związanych z waloryzacją obiektu, stopniem zachowania jego autentycznej substancji oraz możliwością zachowania wartości zabytkowych w świetle istniejącej ekspertyzy technicznej. Nie sposób zatem przyjąć, aby organ odwoławczy przejął rolę organu I instancji lub naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 K.p.a., zwłaszcza że Minister nie orzekł merytorycznie o odmowie wpisu obiektu do rejestru zabytków, lecz uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. 6.9. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dot. naruszenia art. 10 § 1, art. 79 § 1 oraz art. 81 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała bowiem, aby ewentualne uchybienia związane z udziałem strony w postępowaniu dowodowym mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już wskazano przy ocenie wcześniejszych zarzutów, podstawą rozstrzygnięcia pozostawało ustalenie bezprzedmiotowości postępowania wynikającej z rozbiórki obiektu, natomiast ustalenia odnoszące się do wartości zabytkowych kamienicy miały charakter dodatkowy i nie determinowały treści decyzji organu odwoławczego. 6.10. Tak samo nie jest trafny zarzut odnoszący się do naruszenia art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak sporządzenia uzasadnienia w sposób odpowiadający wymogom prawa. Zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 Ppsa wymaga zatem, aby sąd wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani naruszenia przepisów procedury, w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (lub – alternatywnie – stwierdził takie naruszenia). Wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze treść wskazanej regulacji wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, co w konsekwencji nie pozwala na kontrolę instancyjną takiego orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 26 listopada 2024 r. II OSK 141/24, LEX nr 3826920). W rozpoznawanej sprawie przedstawiona przez sąd pierwszej instancji podstawa prawna rozstrzygnięcia tegoż sądu oraz jej wyjaśnienie pozwalają na ustalenie przesłanek, którymi kierował się ten sąd podejmując swoje rozstrzygnięcie. W szczególności sąd ten odniósł się zarówno do przyczyn wadliwego skierowania decyzji organu I instancji do podmiotu niebędącego stroną postępowania, jak i do skutków uchylenia tej decyzji przez organ odwoławczy oraz umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz, że nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Z kolei nawet, jeżeli miałoby dojść do naruszenia art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak odniesienia się do części argumentacji podnoszonej w postępowaniu przez skarżącą kasacyjnie, skonstatować należy, że naruszenie to pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Tymczasem jedynie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowić może skuteczną podstawę do skutecznego zaskarżenia wyroku sądu wojewódzkiego (art. 174 pkt 2 Ppsa). Nietrafnie skarżąca kasacyjnie twierdzi, że sąd pierwszej instancji pominął problem zasady dwuinstancyjności postępowania. WSA w Warszawie wyraźnie odniósł się do tej kwestii, wskazując, że mimo wadliwości decyzji organu I instancji została ona wyeliminowana z obrotu prawnego przez organ odwoławczy, który uchylił ją w całości i umorzył postępowanie. Okoliczność, że sąd ten nie podzielił stanowiska skarżącej co do skutków tej wadliwości, nie oznacza jeszcze braku odniesienia się do podniesionych zarzutów. Podobnie nie można podzielić twierdzenia, jakoby sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów dotyczących postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy. Sąd wojewódzki zaakceptował dopuszczalność uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., uznając jednocześnie, że ostateczne rozstrzygnięcie zostało oparte na ustaleniu bezprzedmiotowości postępowania wynikającej z rozbiórki obiektu. Tym samym brak szczegółowego odniesienia się do każdego elementu argumentacji strony dotyczącej opinii sporządzonej na zlecenie organu odwoławczego nie uniemożliwia odtworzenia toku rozumowania sądu ani przeprowadzenia kontroli kasacyjnej. W istocie tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie zmierza do wykazania wad konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku, lecz stanowi polemikę z oceną prawną dokonaną przez sąd pierwszej instancji. Tego rodzaju zarzuty nie mogą jednak skutecznie uzasadniać naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. 6.11. W konsekwencji prawidłowo sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 151 Ppsa, oddalił skargę, uznając że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. 7.1. Z tych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną. 7.2. O odstąpieniu od zasądzenia od skarżącej kasacyjnie na rzecz MKiDN zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 207 § 2 Ppsa uznając, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.