II SA/Gl 717/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2026 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gliwicach sprawy ze sprzeciwu M. z siedzibą w B. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 5 maja 2026 r. nr IFXIV.7840.11.21.2025 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej spółki kwotę 587 ( słownie: pięćset osiemdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z 5 maja 2026 r., znak sprawy: IFXIV.7840.11.21.2025, Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1965 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) – dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G. (dalej "Prokurator") od decyzji Prezydenta Miasta K. (dalej "organ" lub "organ I instancji"), nr[...], z dnia 9 czerwca 2025 r. znak:[...], zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej inwestorowi M. S.A. z siedzibą w B. ( dalej "inwestor" lub "skarżąca") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową wraz z garażami podziemnymi oraz elementami zagospodarowania terenu i towarzyszącą infrastrukturą techniczną - zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej, zewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym oraz zewnętrzną instalacją oświetleniową, na działce o nr ewid.[...] , karta [...], obręb;[...], Dzielnica [...], przy ul.[...] w K., uchylił tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 18 września 2023 r. inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę ww. inwestycji. W toku postępowania, korzystając z regulacji przewidzianej wart. 183 § 1 k.p.a., swój udział w przedmiotowym postępowaniu zgłosił Prokurator, o czym pozostałe strony postępowania poinformowane zostały zawiadomieniem z dnia 12 czerwca 2024 r. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie organ i instancji, decyzją nr [...], z dnia 16 sierpnia 2024 r. znak; [...], zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na budowę. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Prokurator. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda decyzją z dnia 1 kwietnia 2025 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem zebrania pełnego materiału dowodowego potwierdzającego posiadanie przez inwestora prawnego i faktycznego dostępu do działki inwestycyjnej o nr ewid. [...] do drogi publicznej - ul. [...]. Rozpoznając ponownie sprawę organ postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2025 r. zobowiązał inwestora do wykazania faktycznego i prawnego dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej wraz z podaniem parametrów techniczno- użytkowych tego dostępu, zgodnych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pismach z dnia 15 maja 2025 r. oraz z dnia 6 czerwca 2025 r. pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że wystarczającym dowodem na posiadanie prawnego i faktycznego dostępu działki o nr ewid. [...] do drogi publicznej ul. [...] jest zawarcie "umowy drogowej" z dnia 24 lipca 2024 r. pomiędzy inwestorem a Miastem K. Wskazał, że po zrealizowaniu inwestycji kubaturowej oraz wykonaniu wiążącej inwestora umowy drogowej, nowozrealizowana zabudowa będzie odpowiednio skomunikowana. Na poparcie swojego stanowiska inwestor zlecił dwóm niezależnym kancelariom prawnym opracowanie opinii prawnych w swojej sprawie, które potwierdziły, że dostęp do drogi został zapewniony. W konsekwencji organ I instancji decyzją nr [...] z dnia 9 czerwca 2025 r. znak: [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlanego oraz udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową wraz z garażami podziemnymi oraz elementami zagospodarowania terenu i towarzyszącą infrastrukturą techniczną - zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej, zewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym oraz zewnętrzną instalacją oświetleniową, na działce o nr ewid.[...] , karta[...] , obręb;[...] , Dzielnica [...], przy ul. [...] w K. Odwołanie od tej decyzji wniósł Prokurator. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego. Opisana na wstępie decyzja organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda przedstawił przebieg postępowania i stan faktyczny oraz przepisy prawa mające w niej zastosowanie. Następnie wskazał, że w toku postępowania odwoławczego inwestor dwukrotnie uzupełniał materiał dowodowy w sprawie. Przy piśmie z dnia 11 sierpnia 2025 r. dołączył opinie prawne na temat dostępu do drogi publicznej i zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej. Następnie - przy piśmie z dnia 28 stycznia 2026 r. - dołączył ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 13 stycznia 2026 r. znak [...] udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, wydaną na rzecz Prezydenta Miasta K., reprezentującego zarządcę dróg publicznych w K., dla inwestycji pn.: "Budowa drogi [...] oraz budowa chodnika wzdłuż ulicy [...] w K.". Analizując stan faktyczny sprawy Wojewoda stwierdził, że teren inwestycji podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie Alei [...] w K., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. Ś[...] z [...] r. poz.[...]) - dalej "m.p.z.p." Zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. działka inwestycyjna o nr ewid. [...] znajduje się na terenie jednostek strukturalnych o symbolach; - 2 U/MW - z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę usługową użyteczności publicznej (obowiązkowo na co najmniej 50% powierzchni użytkowej parteru) oraz zabudowę mieszkaniową wielorodzinną; z przeznaczeniem towarzyszącym pod miejsca do parkowania (z wyjątkiem jednokondygnacyjnych garaży nadziemnych), dojścia i dojazdy, zieleń urządzoną oraz infrastrukturę techniczną w wykonaniu podziemnym lub wewnątrz budynków; - 2 ZPI - z przeznaczeniem podstawowym pod zieleń urządzoną izolacyjną oraz przeznaczeniem towarzyszącym pod dojścia, ścieżki rowerowe i infrastrukturę techniczną; - 1 KPR i 2 KPR - z przeznaczeniem podstawowym pod publiczne ciągi pieszo-rowerowe oraz przeznaczeniem towarzyszącym; zielenią urządzoną oraz infrastrukturą techniczną. Dokonując oceny przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania terenu organ odwoławczy stwierdził, że jest on niezgodny z ustaleniami m.p.z.p. w zakresie usytuowania projektowanej drogi pożarowej częściowo na terenie zieleni urządzonej izolacyjnej 2 ZPI. Miejscowy plan na terenie tym dopuszczona bowiem wyłącznie ścieżki rowerowe oraz dojścia, czyli obiekty budowlane nieprzeznaczone dla ruchu pojazdów takich jak wozy straży pożarnej. Biorąc pod uwagę ustalenia m.p.z.p. - droga pożarowa obsługująca inwestycję powinna zostać w całości zaprojektowana na terenie 2U/MW. Ponadto Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 35 ust. 3 m.p.z.p. na terenach publicznych ciągów pieszo-rowerowych KPR maksymalną wysokość pozostałych obiektów budowlanych ustalono jako 6 m. W jego ocenie z rysunku projektu zagospodarowania terenu wynika, że jeden z projektowanych słupów oświetleniowych o wysokości h=8m usytuowany został na terenie 1KPR i tym samym jest to niezgodne z ustaleniami planu. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że teren zieleni urządzonej izolacyjnej 2 ZPI - zgodnie z ustaleniem § 9 ust. 1 pkt 3) m.p.z.p. - stanowi obszar przestrzeni publicznej, dla którego - zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 1 lit. b) m.p.z.p. - ustanowiono nakaz wyposażenia w obiekty i urządzenia ułatwiające poruszanie się osobom z niepełnosprawnościami, w szczególności: pochylnie, nawierzchnie fakturowe. Natomiast z przedłożonego projektu zagospodarowania terenu wynika, że w ciągu chodnika zaprojektowanego na terenie 2 ZPI przewidziano wyłącznie schody, bez ustalonych planem obowiązkowych udogodnień dla osób niepełnosprawnych. Zdaniem Wojewody inwestycja nie spełnia również ustaleń m.p.z.p. w zakresie obowiązującej linii zabudowy, ponieważ elewacje projektowanego budynku wypełniają więcej niż ustalone w m.p.z.p. 80% długości obowiązującej linii zabudowy. Wojewoda wyartykułował także swoje wątpliwości w przedmiocie zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego w przedmiocie zakwalifikowania części mieszkań zaprojektowanych na parterze budynku jako "jednostek mieszkalnych" o funkcji usług hotelarskich. Jego zdaniem zaprojektowane "jednostki mieszkalne" mają dostęp do tych samych ciągów komunikacyjnych oraz klatek schodowych, co lokale mieszkalne nad nimi, a ich układ funkcjonalny jest analogiczny do układu projektowanych mieszkań. W przedstawionym przez projektanta zestawieniu powierzchni, zawartym w pkt 1.4 projektu architektoniczno-budowlanego, nie wskazano jaka jest powierzchnia użytkowa parteru budynku, ani jaki procentowy udział tej powierzchni przypada na projektowane usługi użyteczności publicznej. Zawarto natomiast uwagę, że: "Na etapie projektu budowlanego wielkości powierzchni poszczególnych pomieszczeń mogą ulec zmianie w granicach około ±3%". Zdaniem organu odwoławczego tak określone parametry nie pozwalają na dokonanie jednoznacznej oceny zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Wojewody projektowana inwestycja nie spełnia warunków technicznych, o których mowa w § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) - dalej "WT" ponieważ w projektowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym zaprojektowane zostały wielopokojowe lokale mieszkalne z oknami wyłącznie od strony północnej, które nie mają zapewnionego wymaganego nasłonecznienia (1,5 godziny przynajmniej dla jednego pokoju). W przypadku tych mieszkań - projektant zastosował na rysunkach projektu architektoniczno-budowlanego alternatywne nazewnictwo i zamiast oznaczenia "pokój" czy "sypialnia" użył nazwy "garderoba". Wskazać jednak należy, że w przypadku mieszkań o zupełnie takim samym układzie funkcjonalnym (dwupokojowym, lecz z oknami zaprojektowanymi od strony wschodniej, południowej i zachodniej) - dla podobnych pomieszczeń (o podobnej powierzchni użytkowej ok. 10 m2, wyposażonych w okno lub okno i balkon) użyta została nazwa "sypialnia". Zdaniem Wojewody celem zmiany nazwy jednego z pokoi w mieszkaniach dwupokojowych z oknami od strony północnej na "garderoba" jest wyłącznie próba zasymulowania, że zaprojektowano mieszkania jednopokojowe, do których zastosowanie może mieć przepis § 60 ust. 3 WT. W jego ocenie pomieszczenie w lokalu mieszkalnym, które ma okno oraz powierzchnię pozwalającą by użytkować je jako pokój mieszkalny, niezależnie od nazwy użytej przez projektanta, jest pokojem, a w mieszkaniach dwupokojowych jeden z pokoi powinien spełniać parametry określone w § 60 ust. 1 WT. Biorąc pod uwagę, że przedmiotem rozpatrywanej inwestycji jest budynek mieszkalny wielorodzinny, a nie inny rodzaj obiektu uzasadniający zaprojektowanie garderoby w doświetlonym pomieszczeniu (czasami nawet wyposażonym w balkon), zamianę nazwy "sypialnia" na "garderoba" ocenić należy jako nieuprawnioną próbę ominięcia wymogów jakie powinny spełniać mieszkania wielopokojowe w zakresie minimalnego czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych. Z uwagi na tak ustalone istotne niezgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym z ustaleniami planu miejscowego i przepisami techniczno-budowlanymi organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zatwierdził projekt zawierający nieścisłości i błędy co świadczy o naruszeniu przez ten organ w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji Wojewoda uznał, że wobec opisanych wyżej braków i nieprawidłowości w złożonej dokumentacji, które nie zostały zweryfikowane ani wyjaśnione na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie a szeroki zakres kwestii koniecznych do wyjaśnienia w sprawie wymagał jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W wytycznych dla organu I instancji Wojewoda nakazał mu uzupełnienie materiału dowodowego poprzez wezwanie inwestora do uzupełnienia projektu w zakresie niezbędnym do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności. W szczególności do dokładnego wyjaśnienia kwestii zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi. W sprzeciwie od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. błędne zastosowanie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki do jego zastosowania, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 136 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, co uniemożliwiło Inwestorowi wyjaśnienie kwestii mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z uwagi na podniesione zarzuty wniosła o: 1) uchylenie w całości decyzji Wojewody z dnia 5 maja 2026 r., znak sprawy: IFXIV.7840.11.21.2025, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., 2) zasądzenie przez Sąd na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 200 p.p.s.a. W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżąca przedstawiła argumenty uzasadniające podniesione zarzuty. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA: z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21; z 27 lipca 2021r., sygn. akt I OSK 959/21). Sąd ocenia więc jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taka wykładnia przepisu art. 64e p.p.s.a. znajduje potwierdzenie w treści art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne, gdy organ odwoławczy może uzupełnić braki postępowania we własnym zakresie. Jest to konsekwencją reguły ustawowej, a mianowicie, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. musi mieć charakter wyjątkowy. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien więc nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymagających wyjaśnienia, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. Tylko umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. daje podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że istnieją podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej z uwagi stwierdzone uchybienia i błędy w ocenie materiału dowodowego sprawy przez organ I instancji. Wojewoda w wyniku analizy akt sprawy i ponownej merytorycznej oceny materiału dowodowego sprawy uznał, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu jest niezgodny z ustaleniami m.p.z.p. w zakresie usytuowania projektowanej drogi pożarowej częściowo na terenie zieleni urządzonej izolacyjnej 2 ZPI. Wskazał również, że z rysunku projektu zagospodarowania terenu jeden z projektowanych słupów oświetleniowych o wysokości h=8m usytuowany został na terenie 1KPR, co jego zdaniem należy ocenić jako niezgodne z ustaleniami planu. Analizując przedłożony projekt zagospodarowania terenu organ odwoławczy doszedł do wniosku, że inwestycja nie spełnia ustaleń m.p.z.p. w zakresie obowiązującej linii zabudowy oraz narusza WT. Dokonane przez organ odwoławczy ustalenia i oceny nie dotyczyły tym samym wyjaśnienia zakresu sprawy, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (istotnych braków postępowania dowodowego). Zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy pozwalał na rozstrzygnięcie o wniosku skarżącej w przedmiocie projektowanej inwestycji. Sam organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że "Nie sposób bowiem na podstawie przedłożonej dokumentacji potwierdzić zgodność całego projektowanego zamierzenia budowlanego z przepisami prawa, do czego organy administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, jak drugiej instancji, są zobowiązane dokonać w związku z regulacją zawartą w art. 35 ust. 1 Pb." Postępowanie administracyjne ze swej istoty nie jest postępowaniem mającym na celu w każdym przypadku rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Argumentując swoje stanowisko Wojewoda powołał się na braki i nieprawidłowości w złożonej przez skarżącą dokumentacji. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał organowi odwoławczemu na wydanie decyzji merytorycznej co do wniosku skarżącej. Błędy w ocenie prawidłowo zebranego materiału dowodowego przez organ I instancji (uzupełnionego zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia 1 kwietnia 2025 r. znak[...]) nie mogą prowadzić zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. Zarzucając organowi I instancji naruszenie art.7 i 77 k.p.a. organ nie wskazał jakie istotne dla sprawy okoliczności czy fakty powinny zostać wyjaśniane dla prawidłowego rozstrzygnięcia o wniosku skarżącej. Z tych względów Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Stosownie do art. 152 p.p.s.a., ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie zastosować się do oceny i wskazań przedstawionych powyżej. Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt drugi wyroku), obejmujących wpis od sprzeciwu, uzasadnia przepis art. 200 i 205 p.p.s.a.