II SA/Ol 859/19

Dnia 2 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2020 roku sprawy ze skargi J. S. i D. S. na czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 3 września 2019 roku rozpatrzenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych - oddala skargę.

Wnioskiem z dnia "[...]" r., J.S. i D.S. zwrócili się do Starosty Powiatowego o pozwolenie na powiększenie otworu okiennego w lokalu mieszkalnym nr "[...]" w budynku nr "[...]" w K.. Organ zwrócił się pismem z dnia "[...]"r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o zajęcie stanowiska w sprawie, ponieważ budynek jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Postanowieniem z dnia "[...]"r., Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej również jako: WKZ), po rozpatrzeniu wniosku Starostwa Powiatowego, w sprawie uzgodnienia powiększenia otworu okiennego w lokalu mieszkalnym w budynku wielorodzinnym nr "[...]" w lokalu nr "[...]" w m. K., odmówił uzgodnienia zamierzenia budowlanego. Po rozpatrzeniu zażalenia J.S. i D.S., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, postanowieniem z dnia "[...]"r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Minister stwierdził, że jest przekonany o konieczności zachowania pierwotnej kompozycji elewacji przedmiotowego budynku, a elewacja, ukształtowana w okresie budowy obiektu, jest nośnikiem jego wartości zabytkowych, świadczy o autentyzmie formy i substancji zabytkowej oraz o czasie powstania obiektu. Minister uważa, że w interesie społecznym jest ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do całkowitego zniszczenia ich autentycznej, zabytkowej substancji. Postanowieniem z dnia "[...]"r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB"), wstrzymał roboty budowlane związane z przebudową okien w budynku mieszkalnym, położonym w miejscowości K. nr "[...]", lok. Nr "[...]" na działce nr "[...]", realizowane przez D. i J. S., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ nałożył obowiązek wykonania i przedstawienia w Inspektoracie oceny technicznej dotyczącej jakości, zgodności z przepisami oraz użytych materiałów budowlanych dla robót budowlanych, związanych z przebudową. Z uwagi na fakt, ze budynek jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie włączenia go do gminnej ewidencji zabytków, zawiadomienie o wszczęciu postępowania przesłano do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Postanowieniem z dnia "[...]"r., PINB z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową okien w budynku mieszkalnym położonym w miejscowości K. "[...]" m "[...]", realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, do czasu zakończenia sprawy przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W dniu "[...]"r., WKZ wydał zalecenia pokontrolne, będące efektem kontroli przeprowadzonej w dniu "[...]" r. w ramach nadzoru konserwatorskiego przestrzegania i stosowania przepisów, dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w sprawie wykonania przebudowy okien w lokalu nr "[...]" w miejscowości K. "[...]", bez uzyskania stosownego uzgodnienia z Konserwatorem i pozwolenia na budowę. W zaleceniach stwierdzono, iż należy przywrócić pierwotną artykulację parteru elewacji południowej obiektu, tj. poprzez odtworzenie słupka dzielącego otwory okienne, rekonstrukcję parapetów oraz usunięcie wtórnych zamurowań i ubytków, przy użyciu cegły ceramicznej oraz zaprawy o parametrach i kolorystyce analogicznych do materiałów historycznych. Z konserwatorskiego punktu widzenia w przywróconych otworach okiennych należy wykonać stolarkę drewnianą, o stylistyce wynikającej z analizy źródeł ikonograficznych. Pismem z dnia "[...]"r., skarżący złożyli zastrzeżenia do powyższych zaleceń pokontrolnych. Podnieśli, że zmiany w strukturze budynku, które zostały wprowadzone, zanim strony stały się właścicielami budynku, pozbawiły ten obiekt cech zabytkowych. Wskazali też, że wpisano nieruchomość do gminnego rejestru zabytków z pominięciem stron jako właścicieli nieruchomości. W ocenie skarżących, zalecenia pokontrolne są mało precyzyjne i mogą znacznie utrudnić, bądź nawet uniemożliwić prawidłowe wykonanie tych zaleceń. Zalecenia nie określają szczegółowo wymaganych parametrów. Pismem z dnia "[...]"r., WKZ nie uwzględnił wniesionych zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych. Organ wskazał, że budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, a ujęty został w gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Wójta Gminy. Przepisy prawa nie nakładają obowiązku informowania właścicieli o włączeniu karty adresowej ich obiektu do ewidencji zabytków. O wartościach danego zabytku decyduje organ konserwatorski i to do niego należy ocena o ich utracie. Stopień zachowania oryginalnej substancji zabytkowej omawianego budynku jest duży i należy podejmować wobec niego działania o charakterze konserwatorskim i restauratorskim. Obiekt posiada bezsporne wartości historyczne, naukowe oraz walory estetyczne, przez co nie jest dopuszczalna przebudowa otworów okiennych w lokalu oraz przekształcenie jednej z elewacji. Ponadto, dotychczasowe działania w budynku nie stanowią, z konserwatorskiego punktu widzenia, przesłanki do dokonywania jego dalszych przekształceń. WKZ wskazał też, że nie posiada delegacji prawnej do sporządzania wytycznych do projektowania, w tym wskazywania inwestorowi szczegółowych rozwiązań technicznych do wykonania projektu przy planowaniu inwestycji budowlanych. Wskazano na postanowienia art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i stwierdzono, że obowiązek przygotowania wszelkiej dokumentacji, związanej z remontem obiektu spoczywa na jego właścicielu lub posiadaczu. W skardze, złożonej na czynności WKZ do tut. Sądu, J.S. i D.S. zarzucili zaskarżonym czynnościom naruszenie art. 40 ust. 2b w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r., poz. 1067 z późn. zm.), dalej jako: "u.o.z.", poprzez wydanie zaleceń pokontrolnych w oderwaniu od całości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i zgromadzonych w sprawie dokumentów oraz wyjaśnień stron. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej czynności z dnia "[...]"r. oraz z dnia "[...]"oraz o umorzenie postępowania w sprawie. Jednocześnie skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonych czynności oraz zawieszenie postępowania, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy będzie zależało od wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 12/18. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że zanim nieruchomość została wpisana do rejestru zabytków, poprzedni właściciel, tj. Gmina, dokonała istotnych zmian w strukturze budynku. Wskazali, że zalecenia są niezwykle mało precyzyjne i mogą znacznie utrudnić, bądź nawet uniemożliwić, prawidłowe ich wykonanie. Skarżący podnieśli, że Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił, w analogicznym stanie faktycznym, pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu. Sprawa ta w Trybunale otrzymała sygn. P 12/18. Skarżący uzasadnili też wniosek o wstrzymanie wykonania czynności znacznymi stratami materialnymi, a w kolejnym wniosku – ograniczeniem ze względu na COVID 19 – dostępu w znacznym stopniu do firm budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 5 maja 2020 r., zmienił swoje wcześniejsze postanowienie z dnia 16 stycznia 2020 r. o odmowie wstrzymania w ten sposób, że wstrzymał wykonanie zaleceń pokontrolnych. Na rozprawie w dniu 2 lipca 2020 r., Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę, WKZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów zaskarżone zalecenia pokontrolne, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zalecenia pokontrolne WKZ są zgodne z prawem. W świetle u.o.z., opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie WKZ wydał prawidłowe zalecenia, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Nie ulega w sprawie wątpliwości, że budynek nr "[...]", w którym położony jest lokal nr "[...]" w K. ujęty został w gminnej ewidencji zabytków w trybie art. 22 u.o.z. W obowiązującym stanie prawnym nie ma obowiązku informowania właściciela o wpisaniu nieruchomości do ewidencji zabytków. Nie mają znaczenia i nie mogą odnieść skutku zarzuty skarżącego, że poprzedni właściciel nieruchomości - Gmina dokonała istotnych zmian w strukturze budynku. Wojewódzki Konserwator Zabytków jednoznacznie stwierdził, że stopień zachowania oryginalnej substancji zabytkowej nieruchomości jest duży i należy podejmować wobec niego działania o charakterze konserwatorskim i restauratorskim, co potwierdza postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia "[...]"r., zgodnie z którym obiekt posiada bezsporne wartości historyczne, naukowe oraz walory estetyczne, przez co nie jest dopuszczalna przebudowa otworów okiennych w lokalu nr "[...]"oraz przekształcenie jednej z elewacji. Konserwator zauważył też, że dotychczasowe działania, realizowane w budynku, nie stanowią, z konserwatorskiego punktu widzenia, przesłanki do dokonywania dalszych przekształceń. Sąd nie ma żadnych przesłanek, aby kwestionować ustalenia wyspecjalizowanego organu. Nie można też podzielić stanowiska skarżących, że zalecenia pokontrolne są mało precyzyjne i mogą znacznie utrudnić, a nawet uniemożliwić prawidłowe wykonanie zaleceń. Przedmiotowe zalecenia wydane zostały na podstawie art. 40 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4, 5 i 6 u.o.z. W myśl art. 40 ust. 1 tej ustawy - na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 4 pkt 5 i 6 - do zadań wykonywanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków należy w szczególności sprawowanie nadzoru nad prawidłowością prowadzonych badań konserwatorskich, architektonicznych, prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i innych działań przy zabytkach oraz badań archeologicznych (pkt 5) oraz organizowanie i prowadzenie kontroli w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (pkt 6). Jak wskazuje powyższe, organ wydał przedmiotowe zalecenia w ramach wykonywanych zadań i zgodnie z przepisami prawa. Ponadto, wskazać należy na postanowienia art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 5 pkt 2, 3 i 4 powołanej wyżej ustawy, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych, na zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Oznacza to, że właściciel zabytku winien poczynić wszelkie określone prawem starania, aby ochronić wartość jaką prezentuje zabytek. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zabytki nieruchome podlegają opiece i ochronie, bez względu na stan zachowania. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 48/09, CBOSA "rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne, czy naukowe. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, (...)". W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Konserwator zasadnie, w oparciu o treść art. 40 u.o.z., wydał zaskarżone zalecenia pokontrolne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.