II SAB/Kr 96/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. Ł. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy W. w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy W. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności, III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy W. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2025 r. S. Ł. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] w W.. Pismem z dnia 11 sierpnia 2025 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W piśmie z dnia 19 sierpnia 2025 r. skarżący wskazał, że wezwanie w zakresie pkt 1 jest bezpodstawne i uzupełnił wniosek w pozostałym zakresie. Pismem z dnia 27 sierpnia 2025 r. znak: WGU.6730.7.2025 organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji p.n. "Budowa budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną na części działek ewid. nr [...], [...] w m. W., obręb [...] znajdujących się poza obowiązującym MPZM" oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Następnie w dniu 30 września 2025 r. mgr. inż. I. I.-K. sporządziła analizę urbanistyczno-architektoniczną oraz projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, który złożono do akt 7 października 2025 r. Pismem z dnia z dnia 4 listopada 2025 r. organ zawiadomił strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w terminie 5 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. do sporządzonej analizy urbanistycznej pt. "Odpowiedź na zawiadomienie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy". W dniu 20 listopada 2025 r. skarżący złożył pismo zatytułowane "skarga do SKO za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy W. ". Pismami z dnia 26 listopada 2025 r. organ przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie pismo ustosunkowujące się do ponaglenia oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz zajął stanowisko co do zarzutów skarżącego. Kolejnym pismem z dnia 26 listopada 2025 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2026 r. oraz o wniesieniu ponaglenia i skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Pismem z dnia 26 listopada 2025 r. skarżący wniósł o doprecyzowanie przyczyny przedłużenia postępowania, wyjaśnienie kwestii zapoznania się stron z aktami sprawy, przedstawienie szczegółowego harmonogramu dalszych czynności, wskazanie, czy przedłużenie terminu do 31.01.2026 r. zostało wyznaczone jako termin realny i możliwy do utrzymania. Pismem z dnia 27 listopada 2025 r. organ zawiadomił strony, że sprawa nie może być załatwiona w terminie określonym w art. 64 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na skomplikowany charakter, w tym konieczność ponowienia analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz wyznaczenie odpowiedniego termin na zapoznanie się stron z aktami. Wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy - do dnia 31 stycznia 2026 r. Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2025 r. znak: SKO.ZP/415/470/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło, że Burmistrz Miasta i Gminy W. nie pozostaje w bezczynności i nie dopuścił się przewlekłości postępowania w ww. sprawie. Pismami z dnia 3 grudnia 2025 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. ustosunkował się do pisma skarżącego z 26 listopada 2025 r. oraz przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie uzupełnienie skargi wniesionej przez S. Ł.. Pismem z dnia 4 grudnia 2025 r. organ skierował do skarżącego pismo stanowiące odpowiedź na jego wezwanie z dnia 26 listopada 2026 r. do udzielenia odpowiedzi na skargę i ponaglenie. W dniu 4 grudnia 2025 r. sporządzono nową analizę urbanistyczno-architektoniczną, która do organu wpłynęła 8 grudnia 2025 r. W dniu 5 grudnia 2025 r. skarżący nadesłał do organu ponowne ponaglenie, które zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 12 grudnia 2025 r. Pismem z dnia 31 grudnia 2025 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Krakowie z 1 grudnia 2025 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia bezczynności przewlekłości postępowania w sprawie warunków zabudowy. W piśmie z 22 lutego 2026 r. skarżący sprecyzował, że przedmiotem skargi jest bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Miasta i Gminy W. postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną na części działek nr [...] oraz [...] obręb [...] W.. Skarżący podał, że Urząd Gminy W. w piśmie wyjaśniającym z dnia 3 grudnia 2025 r., znak WGU.6730.7.7.2025 wskazał, iż zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania nastąpiło dopiero w dniu 27 sierpnia 2025 r., mimo że postępowanie zostało wszczęte już w dniu 7 sierpnia 2025 r. Oznacza to, że przez okres 20 dni organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do realizacji obowiązku wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a., co stanowi pierwszy okres bezczynności organu. Zdaniem skarżącego nawet przy uwzględnieniu faktu uzupełnienia wniosku w dniu 19 sierpnia 2025 r., pozostaje nieusprawiedliwiony okres co najmniej 8 dni, w którym organ nie podjął żadnych czynności procesowych w okresie pomiędzy 29 sierpnia 2025 r. a 24 września 2025 r. Organ powołuje się bowiem jedynie na pozorne działania organizacyjne, nie mające charakteru merytorycznego. Pomimo wniosku skarżącego z dnia 18 listopada oraz 26 listopada 2025, wniosek pozostaje bez odpowiedzi. Skarżący podniósł, że z wyjaśnień organu wynika, że ustalanie adresów stron trwało od dnia wszczęcia postępowania do dnia 24 września 2025 r., a więc łącznie 48 dni. Czynność ta ma charakter wyłącznie organizacyjno-techniczny i nie może być uznana za okoliczność uzasadniającą skomplikowany charakter sprawy ani wyłączenie biegu terminu załatwienia sprawy, co jednoznacznie wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Co więcej, nawet po ustaleniu adresu jednej ze stron w dniu 24 września 2025 r., organ zwlekał z wysłaniem zawiadomienia aż do dnia 6 października 2025 r., co stanowi kolejny, nieuzasadniony okres bezczynności trwający 12 dni. W dodatku organ nie przedstawił jednoznacznego potwierdzenia, że otrzymał awizo dopiero 24 września 2025 r. Organ mógłby bowiem ustalić adres strony wcześniej aniżeli wskazywany 24 września 2025. Jak podał skarżący, z akt sprawy wynika, że analiza urbanistyczna została sporządzona i zatwierdzona już w dniu 30 września 2025 r. Pomimo zakończenia kluczowego etapu merytorycznego postępowania, do dnia 17 listopada 2025 r. skarżący nie został w żaden sposób poinformowany ani o sporządzeniu i zatwierdzeniu analizy urbanistycznej, ani o gromadzonym materiale dowodowym, ani o zamiarze zakończenia postępowania, ani też o przedłużeniu terminu jego załatwienia, jak również nie został poinformowany o prawie do ponaglenia wynikającego z art. 37 k.p.a. W szczególności skarżący nie otrzymał żadnego zawiadomienia na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., które wskazywałoby przyczyny przedłużającego się postępowania oraz nowy termin jego zakończenia, mimo że organ miał świadomość przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. Dopiero w dniu 17 listopada 2025 r. doręczono skarżącemu zawiadomienie o zgromadzeniu materiału dowodowego, co oznacza, że przez okres niemal siedmiu tygodni od zatwierdzenia analizy urbanistycznej strona została całkowicie pozbawiona wiedzy o rzeczywistym stanie sprawy oraz możliwości odniesienia się do kluczowych ustaleń merytorycznych na etapie ich powstawania. Tymczasem gdyby organ poinformował skarżącego niezwłocznie po sporządzeniu analizy urbanistycznej w dniu 30 września 2025 r., mógłby on już na tym etapie odnieść się do zawartych w analizie błędów merytorycznych. Z uwagi jednak na zaniechania organu, możliwość ta została faktycznie zrealizowana dopiero w dniu 18 listopada 2025 r. Okoliczność ta doprowadziła do dalszego nieuzasadnionego wydłużenia postępowania, potęgując zarówno jego przewlekłość, jak i stan bezczynności po stronie organu . Zdaniem skarżącego takie działanie organu stanowi rażące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a nie wyłącznie w jego końcowej fazie, tuż przed wydaniem decyzji. Jednocześnie naruszony został art. 9 k.p.a., poprzez zaniechanie rzetelnego i bieżącego informowania strony o przebiegu postępowania. Według skarżącego w konsekwencji powyższych zaniechań postępowanie prowadzone w okresie od 7 sierpnia 2025 r. do 18 listopada 2025 r. trwało łącznie 103 dni, przy czym jedyną okolicznością wskazywaną przez organ jako uzasadniającą "skomplikowany charakter sprawy" było długotrwałe ustalanie adresów stron. Tymczasem czynność ta ma wyłącznie charakter organizacyjno-techniczny i nie stanowi merytorycznej przeszkody w rozpoznaniu sprawy, ani nie może uzasadniać przekroczenia ustawowych terminów. Skarżący przez okres 103 dni nie został poinformowany w żaden sposób o statusie prowadzonego postępowania. Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują na rażące naruszenie przez organ przepisów art. 9, art. 10, art. 35 oraz art. 36 k.p.a., a także potwierdzają istnienie zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania. Kluczowa czynność merytoryczna - analiza urbanistyczna - została zatwierdzona już w dniu 30 września 2025 r., a mimo to organ nie podjął dalszych działań zmierzających do zakończenia sprawy w ustawowym terminie. Okoliczności te jednoznacznie potwierdzają wystąpienie bezczynności oraz rażącej przewlekłości postępowania po stronie organu. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że w rozpatrywanej sprawie organ błędnie stosował termin 90 dni wynikający z art. 64 i art. 51 ust. 2 u.p.z.p., który dotyczy wyłącznie inwestycji celu publicznego i nie ma zastosowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Bezpodstawne jest również odwoływanie się przez organ do art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który odsyła do art. 52 – również dotyczącego tylko inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy W. wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że nie zachodzi przypadek bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a wszelkie zarzuty podniesione przez skarżącego są bezzasadne. Przede wszystkim nie zachodzi przypadek bezczynności organu, albowiem postępowanie administracyjne zakończone zostało wydaniem decyzji z dnia 2 lutego 2026 r. znak: WGU.6730.7.2025, od której skarżący zdążył złożyć już odwołanie. Nie zachodzi również przypadek przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ podał, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez właściwy organ powinno nastąpić w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, o czym stanowi art. 64 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.z.p. Ponadto ww. ustawa wskazuje w art. 64 ust. 1, że przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 1a-1d, 3-5a i 5c-5f oraz aft. 54-56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. do terminu tj. 90 dni na wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jak podał organ, w niniejszej sprawie do Burmistrza Miasta i Gminy W. w dniu 7 sierpnia 2025 r. wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy. W dniu 11 sierpnia 2025 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W dniach 19 i 20 sierpnia nastąpiło uzupełnienie wniosku, w tym dostarczenie pełnomocnictwa. W dniu 27 sierpnia 2025 r. na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ustalając termin 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia na możliwość wniesienia uwag, złożenia wniosków, prawo zapoznania się z materiałem dowodowym. W dniu 29 sierpnia 2025r. nastąpił zwrot przesyłki adresowanej do jednej ze stron z adnotacją, "nie ma takiego" adresu. Wydział Geodezji i Urbanistyki zwrócił się z prośbą o udostępnienie adresu strony z rejestru podatników, prowadzonego przez Wydział Podatków działając w myśl art. 7b k.p.a. W dniu 15 września 2025 r., organ ponownie wysłał do strony zawiadomienie o wszczęciu postępowania w ww. sprawie. W dniu 17 września 2025 r. nastąpił zwrot listu z adnotacją – adresat nieznany. W dniu 24 września 2025 r. po rozmowie telefonicznej ze stroną, organ ustalił adres korespondencyjny strony. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wysłane na podany adres w dniu 6 października 2025 r., przesyłka była awizowana, zwrot nastąpił 24 października 2025 r. Jak podał organ, również inna osoba będąca stroną nie odebrała zawiadomienia, zwrot listu nastąpił 15 września 2025 r. Z uwagi na powyższe, termin na wniesienie uwag, złożenie wniosków - zgodnie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania minął z dniem 3 listopada 2025 r., a nie jak skarżący wskazuje 24 września 2025 r. Z uwagi na powyższe termin załatwienia sprawy wydłużył się, o czym strony zostały zawiadomione pismem w dniu 26 listopada 2025 r. Jak podał organ, mając na uwadze wniesione zastrzeżenia, zlecił ponowne wykonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej. W dniu 26 listopada 2025 r. na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu na jej załatwienie tj. 31 stycznia 2026 r., z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, w tym konieczność ponowienia analizy oraz wyznaczenie odpowiedniego terminu na zapoznanie się stron z aktami sprawy. Pismem z dnia 3 grudnia 2025 r. wyjaśniono, że skomplikowany charakter sprawy wynika chociażby z faktu długotrwałego ustalenia adresu stron; poszerzenia terenu analizowanego z uwagi na wniesione zastrzeżenia strony oraz przedstawiono harmonogram dalszych czynności w postępowaniu. Wbrew twierdzeniom skarżącego, ustalenie stron postępowania oraz zawiadamianie ich na każdym etapie postępowania, wraz z zachowaniem odpowiednich terminów zostało przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa i w granicach prawa. Z kolei w dniu 2 lutego 2026 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 poz. 143, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.). Sprawa niniejsza, ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. Skarga okazała się zasadna. W związku z tym, że przedmiotem skargi uczyniono bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania należy wyjść od tego, że zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podobnie stanowi art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Stosownie do art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Z kolei zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Jak wynika z powyższego, Kodeks postępowania administracyjnego (a w ślad za nim Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) rozróżnia dwie postaci opieszałości organu: bezczynność i przewlekłość. Bezczynność polega na niezałatwieniu sprawy w terminie. Natomiast co do przewlekłości postępowania w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęło się uważać, że przewlekłe jest postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi także wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 lipca 2025 r., II SAB/Wr 776/25, lex nr 3912578). W związku z tym, że skarga dotyczy postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy uwzględnić szczególne przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2026 r., poz. 538, dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 1a-1d, 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, z tym że termin, o którym mowa w art. 51 ust. 2, wynosi 90 dni, z określonymi tam wyjątkami, które nie dotyczą przedmiotu niniejszego postępowania. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy zauważyć należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącego złożony w dniu 7 sierpnia 2025 r. Od dnia 8 sierpnia 2025 r. należy zatem liczyć 90-dniowy termin załatwienia prawy. W okresie od złożenia wniosku do wniesienia skargi (31 grudnia 2025 r.) Burmistrz Miasta i Gminy W. podjął następujące czynności zmierzające do wydania decyzji: - pismem z dnia 11 sierpnia 2025 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku, co nastąpiło 19 sierpnia 2025 r. - pismem z dnia 27 sierpnia 2025 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. - zlecił sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej i projektu decyzji uprawnionej osobie, przy czym włączenie tych dokumentów do akt sprawy nastąpiło 7 października 2025 r. - pismem z dnia 4 listopada 2025 r. zawiadomił strony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem. - w pismach z dnia 26 i 27 listopada 2025 r. oraz 3 grudnia 2025 r. zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, m.in. ze względu na konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2026 r., wyjaśnił przyczyny zwłoki i przekazał ponaglenie do SKO w Krakowie, - zlecił sporządzenie drugiej analizy urbanistyczno-architektonicznej, wykonanej 4 grudnia 2025 r., włączonej do akt sprawy 8 grudnia 2025 r. Analiza opisanej powyżej sekwencji działań Burmistrza Miasta i Gminy W. wskazuje na to, że organ nie dopuścił się w przedmiotowej sprawie bezczynności. W pierwszej kolejności należało uwzględnić, że termin wydania decyzji o warunkach zabudowy wynosi 90 dni, jednak należy odliczyć od niego, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. terminy wyznaczone dla dokonania określonych czynności. W niniejszej sprawie należało więc odliczyć terminy przeznaczone na czynność wezwania do usunięcia braków do czasu ich uzupełnienia (od 11 sierpnia do 19 sierpnia 2025 r.), terminy na doręczanie korespondencji, terminy na sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej (od 27 sierpnia do 7 października 2025 r., od 4 listopada do 8 grudnia 2025 r.). Należało też uwzględnić, że organ pismami z 26 i 27 listopada 2025 r. przedłużył termin załatwienia sprawy do 31 stycznia 2026 r. Na dzień wniesienia skargi sprawa nie została zakończona i nie wydano decyzji, ale przedłużony termin jeszcze nie upłynął. W ocenie Sądu nie ma podstaw do zakwestionowania działań organu podejmowanych na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., które zmierzały do poinformowania stron o zwłoce i jej przyczynach, a także do wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Wystarczające okazały się zawiadomienia z 26 i 27 listopada 2025 r. Organ przedstawił motywy przedłużenia terminu, które następnie wyjaśniał skarżącemu w dalszych pismach kierowanych do niego i do Kolegium Odwoławczego. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że przedmiotowa sprawa ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie ma charakteru skomplikowanego. To jednak nie oznacza, że przedłużenie terminu nie było uzasadnione, jako że wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga wielu czynności rozłożonych w czasie, w tym sporządzenia analizy i projektu decyzji wymagających, nawet w przypadku budynków jednorodzinnych, szerokiej analizy i wielowątkowego uzasadnienia, a jednocześnie wymagane jest zapewnienie czynnego udziału stronom postępowania. Zauważyć trzeba przy tym, że zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. organ powinien zawiadomić o przyczynach zwłoki i wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy w każdym przypadku, tak zależnym, jak i niezależnym od organu. Dla oceny, czy doszło w sprawie do zwłoki organu (zarówno w postaci bezczynności, jak i przewlekłości) nie ma przesądzającego znaczenia nowy termin załatwienia sprawy wyznaczony do 31 stycznia 2026 r. Ze względu na zasadę szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., organ jest oczywiście zobowiązany wyznaczyć możliwie najkrótszy termin załatwienia sprawy, jednak jest to tylko maksymalny termin załatwienia sprawy, który nie zwalnia organu z obowiązku sprawnego załatwiania spraw, bez zbędnej zwłoki. W tym miejscu przejść trzeba do oceny sprawy ze względu na zarzut przewlekłości, podkreślając, że postępowanie może być prowadzone przewlekle także wówczas, gdy nie został przekroczony termin załatwienia sprawy. Dla oceny, czy doszło do zwłoki w postaci przewlekłości należy stosować inny wzorzec, niż w przypadku bezczynności, dla której punktem odniesienia jest zachowanie/niezachowanie określonego terminu. W przypadku przewlekłości wzorcem jest zachowanie organu administracji publicznej, który prowadzi postępowanie i załatwia sprawę zgodnie z zasadą szybkości postępowania, bez zbędnej zwłoki, dokonując czynności w sprawie w możliwie najkrótszych terminach. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji niewątpliwie podejmował konieczne czynności zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. weryfikował wniosek, wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku, zlecił sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, zawiadamiał strony o wszczęciu postępowania oraz zgromadzonym materiale dowodowym. Rzecz jednak w tym, że nie na każdym etapie postępowania podlegającego kontroli Sądu wszystkie czynności były podejmowane wystarczająco sprawnie. Sprawnie organ przystąpił do rozpoznania sprawy, weryfikując wniosek (złożony 7 sierpnia 2025 r.) niedługo po jego wniesieniu (11 sierpnia 2025 r.). 19 sierpnia 2025 r. uzupełniono braki, a pismem z 27 sierpnia 2025 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Z akt nie wynika, kiedy dokładnie przystąpiono do sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, czyli kluczowego dowodu w sprawie. Z akt wynika natomiast, że pierwsza analiza w sprawie została sporządzona 30 września 2025 r. Można zatem przyjąć, że miało to miejsce w trakcie doręczania zawiadomień o wszczęciu postępowania, co należy ocenić pozytywnie ze względu na zasadę sprawności działania. Dostrzec można przy tym, że sporządzona analiza została dołączona do akt sprawy dopiero 7 października 2025 r. Taki sposób organizacji współpracy z osobą sporządzającą analizę urbanistyczną może być oceniony jako działanie przewlekłe. Sporządzenie analizy oraz projektu decyzji jest bowiem obowiązkiem organu. To, w jaki sposób ten obowiązek jest realizowany, pozostaje w sferze dyskrecjonalnego działania organu (powierzenie obowiązku osobie zatrudnionej lub zlecanie "na zewnątrz"). Powinien on jednak wybrać taki sposób działania, który nie powoduje dodatkowej przewłoki postępowania. W tej sytuacji jednak usprawiedliwia działanie organu fakt, że – jak wskazano wcześniej – równolegle ze sporządzaniem analizy, doręczano zawiadomienia o wszczęciu. Rzeczywiście, co do jednej ze stron wystąpił problem z doręczeniem. Pierwsze zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierowane do A. H. zostało zwrócone ze względu na niewystarczający adres (adnotacja z dnia 17.09.2025 r. – k. 130). Kwestię tę wyjaśniono. Na wykazie stron postępowania widnieje adnotacja z 24.9.2025 r. "po telefonie do firmy D. i rozmowie z P. A. H. (wspólnik firmy) ustalono adres korespondencyjny (...)". Na wskazany adres skierowano zawiadomienie o wszczęciu w dniu 6 października 2025 r. (pieczęć – k. 129). Przesyłkę awizowano dwukrotnie w dniach: 9 października 2025 r. i 17 października 2025 r., zwrócono 24 października 2025 r. Od tej daty należało przyjąć, że wszystkie strony zostały skutecznie zawiadomione o wszczęciu postępowania i można było przejść do kolejnych działań w sprawie. Podsumowując powyżej opisany etap postępowania Sąd stwierdza, że nie doszło w nim do przewlekłości. Organ działał sprawnie, weryfikując wniosek, ustalając krąg stron i zawiadamiając je o wszczętym postępowaniu, przygotowując pierwszą analizę urbanistyczno-architektoniczną i projekt decyzji. Nie świadczą o przewlekłości na tym etapie kilkudniowe przerwy między poszczególnymi czynnościami, skoro inne czynności podejmowane były równolegle. Zdaniem Sądu o przewlekłości postępowania można mówić w odniesieniu do następnego etapu postępowania, który rozpoczyna zawiadomienie stron o zgromadzonym materiale dowodowym z 4 listopada 2025 r. Nie jest zrozumiałe, dlaczego ta czynność podjęta została prawie miesiąc po uzyskaniu analizy i projektu decyzji, skoro już 24 października 2025 r. organ mógł mieć przekonanie, że ustalone adresy stron są prawidłowe i wszystkie strony zostały skutecznie zawiadomione o wszczętym postępowaniu. Dalej, istotne znaczenie ma pismo skarżącego z 18 listopada 2025 r., w którym zgłosił on uwagi do sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Organ, w porozumieniu z autorką analizy, uznał, że ze względu na te uwagi konieczne jest ponowienie analizy, która wpłynęła do organu 8 grudnia 2025 r. Również w tym kontekście można zwrócić uwagę na różnicę dat sporządzenia analizy (4 grudnia 2025 r.) a jej doręczenia do urzędu (8 grudnia 2025 r.), która obciąża organ prowadzący postępowanie. Istotniejsze jest jednak to, że – jak wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy – po sporządzeniu drugiej analizy nie podejmowane były żadne czynności zmierzające bezpośrednio do wydania decyzji. Zauważyć należy też, że druga analiza stanowiła swego rodzaju autokorektę organu, wynikającą z uwag wniesionych do pierwszej analizy w piśmie skarżącego z 18 listopada 2025 r. Już z tego powodu działania powinny być podejmowane pilnie. Tymczasem z akt sprawy wynika, że organ, po sporządzeniu drugiej analizy, skierował jedynie pismo z 12 grudnia 2025 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z związku z ponagleniem wniesionym przez skarżącego. Również w odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy W. nie wykazał czynności podjętych w związku z pozyskaną analizą w grudniu 2025 r. Nie usprawiedliwia przewlekłego działania na tym etapie doręczanie stronom zawiadomienia z 4 listopada 2025 r. o zgromadzonym materiale dowodowym, które nie opóźniło żadnych działań organu. Najpóźniej doręczono korespondencję D. S.-S., której zawiadomienie awizowano podwójnie, a przesyłka zwrócona została 24 listopada 2025 r., czyli przed sporządzaniem drugiej analizy. Tym samym, w świetle przedstawionych okoliczności na dzień wniesienia skargi (31 grudnia 2025 r.) doszło w sprawie do przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość miała miejsce po włączeniu pierwszej analizy urbanistyczno-architektonicznej do akt sprawy. Nie ulega wątpliwości, że czynności dowodowe oraz związane z zapewnieniem stronom udziału w sprawie mogły być wykonane w sposób skoncentrowany, w znacznie krótszym czasie. Po przedłożeniu do akt drugiej analizy nie podejmowano w sprawie czynności zmierzających bezpośrednio do wydania decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i §1a P.p.s.a., że Burmistrz Miasta i Gminy W. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając przy tym, że przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo naruszenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. , I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18). W ocenie Sądu taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Wobec wydania decyzji z dnia 2 lutego 2026 r. kończącej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy przed organem I instancji przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, w punkcie II sentencji wyroku umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, co obejmuje kwotę uiszczonego wpisu.