IV SA/Po 395/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Monika Świerczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. umarza postępowanie administracyjne w całości; 3. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę [...]zł ( [...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Spółka A (dalej jako: "Spółka A") decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 280 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2018 poz. 2268 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) określił Spółce B za okres III kwartału 2019 r. opłatę podwyższoną w wysokości: [...] PLN za wprowadzanie ścieków komunalnych do ziemi. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu [...] grudnia 2019 r. Spółka A ustalił w formie informacji Spółce B. za okres III kwartału 2019 r. opłatę podwyższoną w wysokości: [...] PLN za wprowadzanie ścieków komunalnych do ziemi. Spółka B złożyła od powyższej informacji reklamację podnosząc że pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., a więc przed upływem ważności poprzedniego pozwolenia, które obowiązywało do [...] grudnia 2018 r. zwróciła się do Spółki A o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wymaganego zgodnie z art. 289 pkt 1 ustawy Prawo wodne, dołączając do wniosku wymagane dokumenty, w tym operat wodnoprawny. W piśmie wskazano, że tylko na skutek długotrwałego postępowania administracyjnego, które powinno zakończyć się po upływie maksymalnie jednego miesiąca od złożenia wniosku, a zakończyło się po wielu miesiącach, zaistniała sytuacja braku pozwolenia wodnoprawnego. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych wskazano, że przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Spółka A nie uznał reklamacji Spółki B, gdyż wniosek o wydanie przedmiotowych pozwoleń wodnoprawnych został złożony przed upływem terminu ważności decyzji znak [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., jednakże na dwa tygodnie przed upływem tego terminu (data złożenia wniosku: [...] grudnia 2018 r., data obowiązywania poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego: [...] grudnia 2018 r.), a ponadto był niekompletny i obejmował swym zakresem trzy różne pozwolenia wodnoprawne. Następnie Spółka A przedstawił przebieg postępowania wskazując, że w dniu [...] grudnia 2018 r. do Spółki A wpłynął wniosek firmy Spółki B o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na "pobór wód podziemnych oraz wprowadzanie ścieków przemysłowych do ziemi i wprowadzania ścieków komunalnych do ziemi dla Spółki B. Ponieważ wniosek dotyczył udzielenia kilku pozwoleń wodnoprawnych obejmujących swoim zakresem odrębne zagadnienia, należało przyjąć, że w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia ze sprawą skomplikowaną o złożonym charakterze. W związku z tym termin załatwienia sprawy, tj. wydania decyzji zgodnie z przepisami przywołanymi powyżej wynosi 2 miesiące. Z uwagi na obszerność dokumentacji oraz ze względu na występujące nieścisłości, pismem z dnia [...] marca 2019 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia istotnych braków formalnych, m.in. załączenia wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz załączenia operatu wodnoprawnego na elektronicznym nośniku danych w terminie 14 dni od otrzymania pisma (tj. do [...] kwietnia 2019 r.). W dniu [...] kwietnia 2019 r. do Spółki A wpłynęły uzupełnienia braków - pismo z dnia [...] kwietnia 2019 r. Po otrzymaniu uzupełnień oraz ich zweryfikowaniu, stwierdzono braki w części opisowej operatu wodnoprawnego, w związku z czym wezwano ponownie wnioskodawcę do uzupełnień z terminem 7 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma (tj. [...] czerwca 2019 r.), co nastąpiło w dniu [...] czerwca 2019 r. Po zweryfikowaniu uzupełnień oraz wyjaśnień, w dniu [...] czerwca 2019 r. wezwano ostatecznie wnioskodawcę do uzupełnienia braków we wniosku oraz złożenia wyjaśnień i nieprawidłowości zawartych w przedłożonych wyjaśnieniach i w operacie wodnoprawnym. Ponownie wezwano do określenia w części opisowej oraz graficznej operatu wodnoprawnego rodzaju i wielkości zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Zarówno operat wodnoprawny jak i uzupełnienia wnioskodawcy nie odnosiły się do powyższego punktu. Określone w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. wyjaśnienia były niewystarczające, gdyż nie określały wielkości zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód (określenie wielkości tego zasięgu ma istotne znaczenie w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, gdyż od tego zależy prawidłowe ustalenie stron postępowania administracyjnego). Informacje dotyczące odprowadzania ścieków przemysłowych, były sprzeczne, gdyż z operatu wodnoprawnego wynikało, iż ścieki przemysłowe będą odprowadzane do wód - rzeki pn. R. K., a nie do ziemi. Ponadto określone w przedłożonym operacie wodnoprawnym numery działek, na których zlokalizowane są studnie były niezgodne z numerami działek wskazanymi na mapach sytuacyjno - wysokościowych dołączonych do uzupełnień wnioskodawcy z dnia [...] czerwca 2019 r., należało zatem ustalić prawidłowe numery działek oraz wszystkich właścicieli działek, na których zlokalizowane są studnie oraz istniejące wyloty kanalizacyjne. Termin uzupełnienia braków był wyznaczony do dnia [...] czerwca 2019 r. W dniu [...] czerwca 2019 r. Spółka A na wniosek inwestora przedłużył termin do uzupełnienia braków do dnia [...] czerwca 2019 r., w dniu [...] czerwca 2019 r. do Spółki A wpłynął operat wodnoprawny wraz z uzupełnionymi brakami i wyjaśnieniami. W dniu [...] lipca 2019 r. powiadomiono wnioskodawcę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego objętego wnioskiem oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniu [...] sierpnia 2019 r. postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Następnie Spółka A wskazał, że Spółka B korzysta z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych i wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z art. 280 pkt 1 Prawa wodne podmiot ten zobowiązany jest ponosić opłatę podwyższoną za usługi wodne. W rozpoznanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora do wydania decyzji określającej wysokość opłaty podwyższonej za III kwartał 2019 r. Zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne wysokość opłaty podwyższonej w przypadku poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód lub wód powierzchniowych. Natomiast zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego wysokość opłaty podwyższonej w przypadku wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się w wysokości 500 % opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka B, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, podnosząc zarzut naruszenia: 1. art. 280 pkt. 1 ustawy Prawo Wodne poprzez jego błędną wykładnie na skutek przyjęcia, że podmiot korzystający z usług wodnych ponosi opłatę podwyższoną bez uwzględnienia okoliczności które doprowadziły do nie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w postaci opieszałości organu rozpoznającego wniosek i nieuzasadnionym opóźnieniu w wydaniu decyzji; 2. naruszenie art. 6 art. 7 art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. - przez nieuwzględnienie w sprawie i nie rozpatrzenie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na jej wynik, a w szczególności dotyczących zawinienia organu administracyjnego na skutek jego bezczynności oraz braku winy ze strony skarżącego w tym, że nie uzyskał pozwolenia wodnoprawnego w terminie i w konsekwencji naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej, oraz zaufania polegającej na obciążaniu podmiotu negatywnymi konsekwencjami działania organu administracyjnego; 3. art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wynikającymi z tych przepisów Konstytucji zasadami sprawiedliwości społecznej i praworządności poprzez obciążenie strony negatywnymi skutkami zawinionego działania władzy publicznej, 4. art. 280 pkt 1 lit. b w zw. z art. 281 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez naliczenie opłaty podwyższonej za III kwartał 2019 r. pomimo tego, że w znacznej części tego kwartału – po dniu [...] sierpnia 2019 r. – skarżąca posiadała pozwolenie wodnoprawne na wprowadzenie ścieków komunalnych do ziemi. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie określenia opłaty podwyższonej, w tym w odniesieniu do przesłanej skarżącemu informacji ustalającej wysokość opłaty podwyższonej poprzedzającej zaskarżoną decyzję oraz o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skargi podniesiono, że ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący w poprzednich latach posiadał pozwolenie wodnoprawne, które obowiązywało do dnia [...] grudnia 2018. W dniu [...] grudnia 2018 r. więc na ponad dwa tygodnie przed datą wygaśnięcia pozwolenia, skarżący złożył wniosek o wydanie nowego. Postępowanie zakończone wydaniem nowego pozwolenia wodnoprawnego zakończyło się dopiero dnia [...] sierpnia 2019 r. Zdaniem skarżącego organ administracji w niniejszej sprawie nie odniósł się de facto w uzasadnieniu orzeczenia do zarzutów podniesionych już w reklamacji co do przyczyn braku pozwolenia wodnoprawnego przez skarżącego, ograniczając się tylko do przytoczenia chronologii dokonywanych czynności. Należy w tym miejscu wskazać, że faktyczne wniosek o wydanie pozwolenia został złożony na dwa tygodnie przed wygaśnięciem poprzedniego. Było to wynikiem nowych wymogów wprowadzonych przez przepisy prawa wodnego obowiązujące od [...] stycznia 2018 r. Skarżący zaczął przygotowywać dokumentacje do złożenia wniosku już w miesiącu wrześniu 2018 powierzając jej wykonanie profesjonalnej Spółce C w O.. Z uwagi na konieczność sporządzenia wielu wyliczeń, map, schematów, dokonania uzgodnień, opracowanie niezbędnej dokumentacji trwało kilka miesięcy. Z uzasadnienia decyzji wynika, że po wpłynięciu wniosku w dniu [...] grudnia 2018, organ administracyjny dokonał pierwszej czynności wzywając skarżącego do uzupełniania braków wniosku dopiero w dniu [...] marca 2019, które to pismo wpłynęło do skarżącego dnia [...] kwietnia 2019 a więc po ponad 3 miesiącach, przy czym chodziło jedynie o załączenie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o warunkach zabudowy, a także załączeniu operatu na płycie CD. Nie były to więc istotne braki co do których sformułowanie wezwania do ich usunięcia wymagałoby oczekiwania ponad 3 miesiące od daty złożenia wniosku. Braki te zostały uzupełnione przez skarżącego niezwłocznie tj. pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. które wpłynęło do organu administracyjnego dnia [...] kwietnia 2019 r. Kolejne wezwanie do uzupełnienia braków (innych niż w pierwszym wezwaniu) zostało przesłane do skarżącego pismem z dnia [...] maja 2019 r., które wpłynęło do skarżącego z dnia [...] maja 2019 r., a następnie kolejne wezwanie pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. doręczonym dnia [...] czerwca 2019 r. Braki były przez skarżącego uzupełnione w dniu [...] czerwca (odnośnie pisma z dnia [...] maja 2019 r. doręczonego [...] maja 2019 r.) oraz [...] czerwca 2019 r. (odnośnie pisma z dnia [...] czerwca 2019 r., doręczonego dnia [...] czerwca 2019). Okres pomiędzy doręczeniem wezwań do uzupełniania braków wniosku a zastosowaniem się do tych wezwań przez wnioskodawcę to 11 dni od [...] kwietnia 2019 r. do [...] kwietnia 2019 r. oraz 7 dni od dnia [...] maja 2019 r. do dnia [...] czerwca 2019 r. oraz 15 dni od [...] czerwca 2019 r. do [...] czerwca 2019 r. Łącznie więc okres postępowania administracyjnego w którym organ oczekiwał na uzupełnienie braków wniosku wynosił 33 dni, a więc niewiele ponad jeden miesiąc. Wniosek o wydanie pozwolenia wpłynął [...] grudnia 2018 r., co powoduje, że doliczające nawet miesiąc na oczekiwanie organu administracyjnego na uzupełnienie jego braków oraz dwa miesiące na wydanie decyzji, powinna ona zostać wydana przed zakończeniem I kwartału 2019 r. Brak było więc podstaw do naliczania ich za II kwartał 2019 r. z uwagi na to, że za zwłokę w wydaniu decyzji w tym okresie ponosi organ administracyjny, który przez ponad trzy miesiące od wpłynięcia wniosku nie podjął żadnych czynności w sprawie. Skarżący nie może być obciążony skutkami przedłużanego z winy organu administracyjnego postępowania. W okolicznościach sprawy należy przyjąć też, że zachodzi wyjątkowy wypadek pozwalający na uznanie, że z uwagi na przyczyny braku pozwolenia, skutkami tego braku, nie można obciążać skarżącego. Dodatkowo wskazano, że zgodnie z art. 414 ust. 2 ustawy Prawo wodne pozwolenia wodnoprawne o których mowa w art. 389 pkt. 1-3 nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 (tj. przed datą wygaśnięcia) złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Powyższe może także wskazywać na to, że przewidywany przez ustawodawcę termin na przeprowadzenie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wynosi 90 dni. Powyższe także daje podstawę do przyjęcia, że okoliczność braku pozwolenia wodnoprawnego w okresie III kwartału 2019 nie może obciążać skarżącego. W skardze podniesiono wreszcie, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne, a decyzja powyższa uprawomocniła się w dniu [...] sierpnia 2019 r. Oznacza to, że obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej obejmuje również okres, kiedy skarżąca dysponowała decyzją umożliwiającą wprowadzanie ścieków komunalnych do ziemi. Odpowiadając na skargę Dyrektor podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W zakresie zarzutu dotyczącego ustalenia opłaty za okres, kiedy skarżąca dysponowała decyzją wodnoprawną organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne opłata podwyższona może być poniesiona jedynie za cały kwartał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Osią sporu w rozpoznawanej sprawie jest to, czy zasadnie określono skarżącej Spółce za okres III kwartału 2019 r. opłatę podwyższoną za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi bez pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy skarżąca Spółka w dniu [...] grudnia 2018 r., tj. przed wygaśnięciem poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, złożyła wniosek o wydanie nowego pozwolenia, a otrzymała je [...] sierpnia 2019 r. Na wstępie należy wskazać, że w dniu [...] stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo Wodne ( Dz. U. poz. 1566), która w swoich zapisach przewiduje opłaty podwyższone, za przekroczenie lub naruszenie warunków korzystania ze środowiska ustalonych konkretnymi decyzjami albo korzystania ze środowiska bez wymaganych decyzji administracyjnych (art. 280 pkt 1 i 2 Prawa Wodnego). Zgodnie z art. 280 pkt 1 Prawa Wodnego, opłatę podwyższoną ponosi się w razie: 1) korzystania z usług wodnych polegających na : a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych; b) wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zasady ustalania wysokości opłaty podwyższonej w przypadku braku pozwolenia określa art. 281 ust. 1 Prawa Wodnego, zgodnie z którym w przypadku: 1) dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; 2) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca Spółka w okresie, za który została określona podwyższona opłata, tj. III kwartał 2019 r., korzystała z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Bezspornym jest także fakt, że skarżąca takie pozwolenie wcześniej posiadała, które wygasło [...] grudnia 2018 r., a skarżąca przed upływem tego terminu - [...] grudnia 2018 r. - wystąpiła do Spółki A o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego., które uzyskała w dniu [...] sierpnia 2019 r., a stało się ono prawomocne w dniu [...] sierpnia 2019 r. Mając na względzie powyższe okoliczności faktyczne wskazać należy, że zgodnie z art. 281 ust. 3 ustawy ustalając wysokość opłaty podwyższonej, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Ustawodawca nie daje więc organom administracji publicznej możliwości miarkowania wysokości opłaty, czy też jej ograniczenia jedynie do poszczególnych miesięcy, czy też dni. W przedmiotowej sprawie w trzecim kwartale – będącym przedmiotem sporu – skarżący dysponował już ostateczną decyzją. W ocenie Sądu nałożenie na niego w takiej sytuacji opłaty podwyższonej stanowi działanie nieracjonalne, nieznajdujące oparcia w przepisach prawa. Podkreślenia wymaga, że przyjęcie stanowiska organu sprowadza się do przyjęcia domniemania, że uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego wywołuje skutek na przyszłość, obejmując jednakże swoim zakresem jedynie przyszłe okresy rozliczeniowe (kwartały), a uzyskanie pozwolenia w trakcie trwania danego okresu rozliczeniowego oznacza jego brak. Takie działanie stanowi nadinterpretację przepisów ustawy Prawo wodne, jak również stanowi naruszenie podstawowych zasad na jakich opiera się system prawa, a więc zasady praworządności, proporcjonalności czy też zaufania do organów państwa. Natomiast nie było przedmiotem rozpoznania przez Sąd czy rzeczywiście doszło w trakcie postępowania do bezczynności lub przewlekłości, czego skutkiem było wydanie decyzji dopiero [...] sierpnia 2019r., bowiem Sad miał ocenić, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa organ zasadnie określił skarżącej opłatę podwyższoną. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Spółka A zobowiązany jest do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w powyższym wyroku. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z (§ 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 poz.1800).